寶應縣運西地區省管湖泊退圩還湖工程的思考

楊小秋 馮愛國 胡永春 丁德新

一、工程概況

寶應縣運西地區省管湖泊位于江蘇省揚州市寶應縣運西地區，包括白馬湖、寶應湖、高郵湖，保護面積59.238 km2。受圍湖造田、圈圩養殖、種植和圍網養殖等活動的影響，圈圩面積達29.693km2，多年來湖泊面積逐漸減小，導致防洪滯澇庫容明顯減小，嚴重影響區域防洪安全。加之白馬湖、寶應湖、高郵湖地區地勢低洼，汛期受四周高水圍困，外洪內澇，洪澇災害頻繁。

由于圈圩、圍網養殖等活動的加劇，白馬湖、寶應湖、高郵湖的水質呈現不斷惡化、生態不斷退化的趨勢。近期水質監測結果顯示，白馬湖、寶應湖各站點綜合水質類別為III～劣V類，為輕度富營養化；高郵湖水質一般為Ⅲ類至Ⅴ類，為輕度富營養化。

白馬湖、寶應湖、高郵湖是集供水、農業灌溉、洪澇調節和漁業生產等多功能于一體的淺水型湖泊，對沿湖地區的經濟和社會發展發揮著重要作用。但是，隨著湖區圈圩養殖增多，湖區自由水面減少，湖區生態環境受到不同程度的破壞，影響湖泊岸線資源和水資源的進一步開發利用和沿湖地區經濟社會的可持續發展。

由于圈圩養殖和淤積情況嚴重，湖泊調蓄能力和水質指標下降，影響湖泊防洪、供水、生態等功能的正常發揮。根據《省政府關于寶應縣省管湖泊退圩還湖專項規劃的批復》（蘇政復〔2017〕22號）和《寶應縣白馬湖、寶應湖、高郵湖退圩還湖實施方案》，為加強湖泊管理保護，恢復調蓄能力，改善水生態環境，加大湖泊管理保護力度，合理開發利用湖泊水域、岸線，促進區域經濟社會可持續發展，寶應縣人民政府決定實施寶應縣省管湖泊退圩還湖工程。

二、工程內容和規模

1.工程內容

寶應縣運西地區省管湖泊退圩還湖工程是寶應縣省管湖泊退圩還湖工程的重要組成部分，是擴大湖泊調蓄功能和提高行洪排澇能力，改善湖泊水生態環境，促進沿湖地區經濟可持續發展的重要工程。其主要工程內容是清退圈圩面積約29.693 km2，恢復湖泊自由水面面積20.815 km2，并在清退區域設置排泥場8.878km2。根據主體工程量、移民征遷實物量和投資估算辦法，寶應縣運西地區省管湖泊退圩還湖工程總投資為106309.73萬元。

2.工程總布置

（1）退圩還湖工程布置

在清退區域內設置排泥場13317畝，其中白馬湖布置排泥場3處，面積共計6249畝；寶應湖布置排泥場2處，面積共計3996畝；高郵湖布置排泥場1處，面積3072畝。

（2）堤防工程布置

湖區內排泥場形成后，不再作為湖區范圍，排泥場沿湖側需新建堤防，形成完整的防洪體系；白馬湖山陽鎮沿線圩堤建設年代久遠，沖刷嚴重，圩堤堤身單薄，部分壩身低矮，滲漏，汛期防洪壓力較大，結合環湖大道建設，擬對該段堤防適度加寬。

（3）影響工程布置

白馬湖退圩還湖實施后灌排水系調整，需新建水閘5座，泵站5座，涵洞1座，開挖排澇溝1.410km；恢復通航需新建套閘1座，開挖河道0.550km。

寶應湖退圩還湖實施后灌排水系調整，需新建水閘1座，泵站3座，涵洞3座。

寶應縣境內高郵湖排泥場沿岸的運河西堤無水工建筑物及其他建筑物，排泥場的布置沒有影響工程，但排泥場內需要新建灌排配套，新建1座水閘，2座泵站。

3.項目建設征地與移民安置

工程需清退圈圩養殖31946畝，清退種植7259畝；拆遷各類房屋48685m2，其中居住房屋 38350m2，非居住房屋10335m2；新征宅基地38畝；特殊用地15畝；拆遷人口316人。

4.環境影響

該工程實施后將恢復自由水域面積20.815 km2，增加湖泊調蓄洪水能力，有效改善湖泊水質和水生態環境，對保障供水安全、區域水資源可持續利用具有顯著意義，退圩還湖工程在完善區域防洪減災體系，提高區域防洪除澇能力的同時，還可以調整地區產業結構布局，提升區域景觀和旅游價值，改善投資環境，對湖泊區域經濟社會可持續發展起到良好的促進作用。

三、存在問題

自20世紀50年代開始，寶應縣湖泊湖蕩都存在圍墾種植和圈圩養殖情況，這些圩區在特定歷史條件下形成，經過多年開發建設，一些圍湖區的經濟社會運行體系已經比較成熟。如何處理歷史條件下形成的圍湖區，存在土地歸屬、稅收問題、補償安置等多方面問題，是完全清退還是根據具體情況因地制宜提出保留、改造的方案，是必須面臨的問題。

1.土地歸屬

根據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《江蘇省湖泊保護條例》，禁止在湖泊保護范圍內圈圩，已有圈圩應按照防洪規劃的要求和恢復湖泊生態條件的需要，因地制宜制定退圩還湖方案，有計劃實施退圩還湖。退圩還湖工程實施前，現有湖泊湖蕩保護范圍內圩區及水域不得改變用途。省管湖泊保護范圍多數已確權，因此，土地歸屬應為國有土地或集體土地。

2.補償安置

按什么樣的標準進行補償也是問題：低了，群眾有意見，群眾不接受，征遷工作難度大；高了，不符合地區實際情況。

根據《江蘇省政府關于調整征地補償標準的通知》（蘇政發〔2011〕40號），寶應縣屬于四類地區，土地補償費為1.6萬元/畝，安置補助費為每人14000元；參照省標準，青苗賠償費為1200元/畝；根據《江蘇省國有漁業水域占用補償標準基數和等級系數（試行）》，參照江蘇省標準和地方政府現狀執行標準，魚（蟹）塘占用補償標準取2600元/畝，魚（蟹）苗補助標準為800元/畝；相關養殖設施補償費為每戶0.3萬元。房屋補償費參照寶應縣山陽鎮寶應湖（山陽范圍）退養還湖工作實施方案房屋拆遷補償標準為居住房屋300元/m2，非居住房屋100元/m2；新征宅基地土地征地按四類地區土地補償費為6萬元/畝。基礎設施與公共設施建設標準按《村鎮規劃標準》執行，基礎設施建設費用按照5000元/人計算。

由于寶應縣運西地區在2017年已實施退養還湖工作，退圩還湖的補償標準還必須與退養還湖補償保持政策的連續性與一致性，以防止出現不公平現象。

實施過程中的征遷工作必須公平、公正和公開，陽光操作，政策透明，合理合法，以取得湖區群眾的充分理解與支持。

3.資金來源

寶應縣運西地區省管湖泊退圩還湖是為了滿足區域防洪排澇、水資源供給、水環境改善、生態系統修復等目標需要，項目效益主要體現為公益性。工程的實施應以政府為主導，加強統一協調和行政監管。由于該項目的資金來源主要以排泥場土地使用權出讓進行籌集，項目實施還必須按照市場機制進行運作。采用“政府主導、企業主體、市場運作”PPP模式進行融資和運作。

4.上岸漁民生活

退圩還湖后，原來多數依靠養殖、捕魚生活的漁民，如何適應新的生活，如何改善他們的生產生活，也是必須思考的問題。

政府應引導縮減養殖面積，辟出專門區域適當開展生態高效養殖，對養殖排放進行生態治理，提高養殖效率和效益。

縣、鎮人民政府要改變漁民們的傳統思維、生活方式，引導漁民興辦民宿和漁家樂，合伙興辦旅游合作社，改善漁民生活。

退圩還湖的漁民無法進行生產安置的，建議參照退養還湖按588元/人·月進行安置。

四、設計優化與規劃銜接

在實施過程中，要加強湖泊堤防建設和保護，確保防洪安全。優化湖泊形態設計，科學確定排泥場布局，完善規劃范圍內河湖連通布局。加強生態環境保護，提高湖泊環境容量，改善水體質量。

退圩還湖后，各類土地的利用安排，應與當地土地利用總體規劃相銜接。涉及耕地、基本農田變更的，須采取有效措施，明確耕地和基本農田保護責任主體，確保當地耕地保有量和基本農田面積不減少、質量不下降。

五、結語

退圩還湖工作牽涉面廣，影響范圍大，制定的補償政策要有利于退圩還湖工作推進，有利于退圩還湖地區鎮村生產生活改善，有利于工作的銜接和開展，采取的工程措施要有利于提高地區防洪能力。

“綠水青山就是金山銀山”，生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業。只有保護好生態環境，才能實現資源水利的充分利用；充分恢復湖泊滯蓄功能，才能夠更好地防災減災；合理安排好湖區群眾的生活，才能實現沿湖地區經濟社會的可持續發展■