淺議新形勢下涉河建設項目行政審批制度改革

查 亮

一、基本情況

安徽省淮河干流（含潁河阜陽閘、渦河西陽集以下河段）河道實行統一管理和分級管理相結合的管理方式，河道管理范圍內涉河建設項目行政審批涉及流域管理機構、水行政主管部門及河道（水工程）管理單位等。根據水利部、國家計委《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》、水利部淮河水利委員會《關于實施河道管理范圍內建設項目審查的通知》、安徽省水利廳《安徽省河道及水工程管理范圍內建設項目管理辦法（試行）》等有關規定，安徽省淮河干流河道管理范圍內涉河建設項目行政審批程序包括建設方案審查和施工方案審查。建設方案審批權限見表1。

《安徽省河道及水工程管理范圍內建設項目管理辦法（試行）》中涉河建設項目建設方案審查程序：（1）大、中型涉河建設項目，安徽省淮河河道管理局接到建設單位報送資料，征求有關市、縣水行政主管部門及河道（水工程）管理單位意見，20個工作日內提出初審意見，報安徽省水利廳審批或審查。安徽省水利廳在接到初審意見后20個工作日內，按審批管理權限報水利部淮河水利委員會審查或將審批意見通知初審單位。（2）小型涉河建設項目，建設單位將建設項目的有關資料報安徽省淮河河道管理局審查批準，在審查批準前應征求有關市、縣水行政主管部門及河道（水工程）管理單位意見。施工方案（包括施工圖、施工組織設計等）經安徽省淮河河道管理局審查同意后方可開工建設。

二、新形勢下的行政審批

在新的形式下，為簡政放權，創新審批方式，優化服務質量，依據中央人民政府有關文件精神，水利部《關于高速公路涉水行政審批改革的通知》將高速公路項目跨越多個河道管理范圍、洪泛區、蓄滯洪區，需要辦理兩項以上河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批、非防洪建設項目洪水影響評價報告審批的，合并審查、一文批復、限時辦結。水利部《簡化整合投資項目涉水行政審批實施辦法（試行）》將“水工程建設規劃同意書審核、河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批、非防洪建設項目洪水影響評價報告審批、國家基本水文測站上下游建設影響水文監測工程”的審批歸并為“洪水影響評價類審批”。安徽省淮河干流涉河建設項目行政批復新形勢主要有：

其一，水利部淮河水利委員會制定了《簡化整合投資項目涉水行政審批實施細則》，明確了統一受理，責任部門牽頭，相關部門會同辦理制度。工程涉及到河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批，洪泛區、蓄滯洪區內非防洪建設項目洪水影響評價報告審批，國家基本水文測站上下游建設影響水文監測工程審批的，審批工作由淮委規劃計劃處負責承辦；河道管理范圍內非水工程的其他建設項目涉及到洪泛區、蓄滯洪區內非防洪建設項目洪水影響評價報告審批，國家基本水文測站上下游建設影響水文監測工程審批的，由淮委建設管理處負責承辦。

其二，安徽省人民政府《關于清理規范投資項目報建審批事項的通知》將“河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批”等4項合并為“洪水影響評價審批”1項。水利廳部令第49號《水利部關于廢止和修改部分規章的決定》將水利部、國家計委《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》第三條第一款中的“方可按照基本建設程序履行審批手續”修改為“方可開工建設”、第十條中的“建設項目批準后，建設單位必須將批準文件和施工安排送河道主管機關審核后，方可辦理開工手續”修改為“建設項目開工前，建設單位應當將施工安排送河道主管機關備案”，安徽省水利廳正在修訂《安徽省河道及水工程管理范圍內建設項目管理辦法》，深化涉河建設項目施工方案審批制度改革，打通項目開工前“最后一公里”，以充分轉化政府職能。

其三，審批單位設立了行政許可服務窗口，統一受理水行政審批事項，明確辦理流程和時限要求，并逐步推行受理單制度，堅持了以“公開為常態，不公開為例外”，優化了審批流程，提高了審批效率，更好地發揮了政府的職能作用。

其四，借助“河長制”，嚴格水域岸線等水生態空間管控，強化了岸線保護和節約集約利用，嚴禁以涉河建設項目名義侵占河道、非法采砂等。

三、存在的主要問題

1.審查標準具體要求不明確

涉河建設項目包括橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設施，涉及交通、電力、石化、通信等諸多行業，對涉河建設項目建設方案審查的可研報告或初步設計、施工方案審查的施工圖及施工組織設計等，未有明確的詳細要求；主要涉河部分技術指標沒有統一的技術標準，審查難度較大；不同項目尺度標準難以把握，行政審批公平性的體現存在一定差異。

表1 涉河建設項目建設方案審批權限表

2.新項目、新問題缺乏指導性意見

隨著社會經濟的發展以及打造的美好生活需要，新形勢下的光伏發電、水生態治理、城市濱河整治等涉河建設項目，缺乏審查標準或規范性指導文件，實際操作非常困難；隨著社會的進步與發展，受土地資源及水域岸線的緊缺等因素影響，部分涉河建設項目存在亂占濫用、多占少用、占而不用等現象日益突出，因缺乏相關技術性指導意見，予以判定或界定十分困難。

3.技術評價報告編制規程或導則不詳細

技術評價報告是涉河建設項目審批的主要技術支撐材料，評價的結論對行政審批的決定有一定的影響。報告主要通過定性與定量分析相結合方式，采用經驗公式計算或建立數學模型等，分析項目建設對防洪安全的影響，對水利行業技術水平要求高。但報告在計算分析過程中，絕大多數未給出詳細的計算邊界條件以及計算參數的選取，評價結論的可信度很難定奪。國家取消一批職業資格審批和認定事項，進一步放寬了技術評價報告的準入市場，技術評價報告質量參差不齊，尤其部分企業起步晚、技術力量薄弱，致使技術報告評價結論基本不可信，給審查或審批帶來一定難度。

四、建議與意見

1.修訂技術審查標準

按照涉河建設項目類型、規模等，制定統一符合淮河流域涉河建項目特征的技術審查標準，明確涉河部分主要技術指標，讓涉河建設項目審批的尺度由彈性的難以控制逐步轉化為剛性的有據可依，把涉河項目建設關進制度的“籠子”，更加體現了行政審批制度的公平、公正原則，并有利于社會監督。

2.制定符合新形勢的指導性意見

一是針對光伏發電、水生態治理、城市濱河公園等新形勢下的涉河建設項目，制定指導性意見，規范行政審批，以便促進社會的和諧發展，更好地滿足人民對美好生活需要。二是針對部分涉河建設項目存在亂占濫用、多占少用、占而不用等問題，制定相關技術性指導意見，便于判定或界定，必須修訂方案至符合要求，否則不予許可。同時，借助于“河長制”，加強河湖水域岸線管理保護，對已以涉河建設項目名義亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題開展清理整治，恢復河湖水域岸線生態功能。三是部分企業或單位技術評價報告質量差，評價結論基本不可信的，制定相應管理辦法，納入資信等級評價管理。

3.修訂技術報告編制規范性文件

在新行政審批制度下修訂《河道管理范圍內建設項目防洪評價報告編制導則》，補充完善新內容，細化技術報告編制的技術指標，明確技術報告應列出詳細的計算邊界條件以及選取的計算參數，提高規范文件的靈活性與實用性，增添評價結論的可信度。同時，為便于技術報告單位、審批部門等使用時能正確的理解和執行導則內容，建議增加導則內容修訂說明，以供使用者理解與把握。

4.修訂相應管理規定

建議相關單位（部門）根據水利部有關規定抓緊修訂相應管理規定，加強銜接，并進一步明確涉河建設項目中施工方案手續辦理的實施細則等。

五、展望

“放管服”以來，涉河建設項目行政審批整合了審批事項、創新了審批方式，優化了服務改革。下一步可結合深化“放管服”改革、進一步推進“互聯網+政務服務”要求，將涉河建設項目審批納入全國一體化網上政務服務體系，跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務，大幅縮短審批流程和審批時間，實現數據信息互聯互通和充分共享。同時利用信息資源共享平臺監控建設行為，推行涉河建設項目參建各方的資信等級管理■