審計全覆蓋背景下水利行政事業單位對外委托審計業務研究

章 硯 石文軒

一、概況

1.審計全覆蓋的提出

2013年10月，李克強總理在國務院常務會議上首次提出“審計部門要依法加大力度，實現審計全覆蓋”要求；2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出審計“四個全覆蓋”；2014年10月《國務院關于加強審計工作的意見》及2015年12月中辦、國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，對審計全覆蓋作了更加詳細規定。

2.借助行政事業單位內部審計實現全覆蓋

上述國務院、中辦和國辦等文件提出的全覆蓋主體是審計機關，即國家審計，并未對內部審計作明確要求。但行政事業單位內部審計在實現全覆蓋目標中起著至關重要的作用：審計機關實行“雙重領導體制”，部分學者認為相當于審計機關使用政府的派生權力去監督原權利，因此行政事業單位內部審計可以看作國家審計的外延，且其在審計內容、審計評價依據等方面和國家審計極其相似；行政事業單位內部審計機構比較熟悉行業管理相關要求、單位實際情況等，開展審計業務更具及時性、針對性和靈活性，更易落實審計全覆蓋要求。除上述原因外，審計機關審計任務重和力量不足矛盾突出等，客觀上也需要借助內部審計力量實現全覆蓋。

3.水利行政事業單位審計業務對外委托的必要性

同其他行政事業單位一樣，水利行政事業單位內部審計在實現全覆蓋目標中切實發揮作用。但由于水利行業自身特點，決定著需借助社會審計機構力量：黨的十九大明確提出加快水利等基礎設施建設，水利投資力度加大，加上審計全覆蓋背景下經濟監督和權力制約并重、黨內監督和審計監督相結合，水利行政事業單位審計任務加重；具體到審計項目來看，審計難度較大；制約于行政事業單位編制數量，水利行政事業單位審計力量較為薄弱。上述客觀因素決定了水利行政事業單位需要將部分審計業務委托社會審計機構實施。

二、水利行政事業單位對外委托審計業務的原則

1.保證審計質量

水利行政事業單位內部審計能夠發揮“免疫系統”作用的前提和基礎是保證審計的高質量，此項原則不應因審計業務委托給社會審計機構承擔實施而打破。因此，水利行政事業單位在對外委托審計業務時要緊緊圍繞保證審計質量的原則，落實審計全覆蓋要求的同時也規避了內部審計人員的職業風險。

2.合理配置資源

水利行政事業單位內部審計按審計內容可分為建設項目審計、預算執行審計和經濟責任審計等。水利行政事業單位在選擇對外委托審計項目時，要充分考慮審計項目本身的特點、社會審計機構的專長、單位內部現有的審計資源等，合理配置審計資源，有選擇性地將審計項目委托社會審計機構實施。

3.強調保守秘密

水利行政事業單位對外委托審計業務，不可避免的會涉及國家秘密或商業秘密，存在著一定的泄密風險。因此，水利行政事業單位對外委托審計業務時應保持謹慎態度，通過簽訂承諾書等形式，對社會審計機構行為進行強制約束，防止泄密行為、尤其是無意泄密行為的發生。

三、水利行政事業單位對外委托審計業務關鍵控制點

1.建立健全對外委托審計業務制度

從內部審計行業層面看，雖然內部審計準則部分條款涉及對外委托審計業務，但缺少專門的具體準則；從水利部層面看，雖然水利部2003年印發了《委托社會審計業務管理辦法》，但適用于水利部直屬各單位及其所屬工程建設項目法人單位，適用范圍較窄且時間較久；從省（自治區、直轄市）水利（水務）廳（局）層面看，雖然部分內部審計制度涉及對外委托業務，但有針對性建立制度較少。因此，水利行政事業單位應進一步建立健全對外委托審計業務制度；制定的制度要具有可行性、針對性；內容一般應包括社會審計機構選擇、審計過程中監管及審計結果審核等。

2.保障對外委托審計業務所需經費

水利行政事業單位預算資金中有“審計專項經費”的微乎其微，而“公用經費”額度通常不足、需要用“自有資金”彌補，一定程度影響了內部審計工作的開展。審計全覆蓋背景下水利行政事業單位對外委托審計業務成為趨勢，這是社會分工、資源配置及社會審計服務機制完善的必然結果，順應這種趨勢的前提或必要條件是保障對外委托審計業務所需經費，無論經費來源是財政資金還是“自有資金”，否則，對外委托審計業務是一紙空談。

3.謹慎選擇對外委托社會審計機構

社會審計機構水平良莠不齊，在選擇對外委托的社會審計機構時，水利行政事業單位應時刻保持謹慎態度。理論上選擇社會審計機構有公開招標法、先例沿用法、備選社會審計機構法等多種方法。上述方法各有優缺點，如公開招標法優點是可供選擇社會審計機構多，缺點是程序較多、比較耗時；又如直接委托法優點是程序簡單、雙方之間較為熟悉，缺點是有一定排他性。水利行政事業單位可根據實際情況自行選擇。

4.做好審計過程中溝通協調和監管

將審計項目委托社會審計機構實施，并不意味著水利行政事業單位可以做“甩手掌柜”，要保證審計質量，做好審計過程中溝通、協調和監管必不可少。溝通工作：要求社會審計機構就審計實施方案制定、審計發現重大問題處理等及時溝通，避免信息不對稱；協調工作：在和社會審計機構充分溝通的前提下，積極協調解決審計過程中遇到的困難；監管工作：社會審計機構整個審計實施過程都在監管范圍。

5.加強對外委托審計業務結果復核

對社會審計機構出具的審計結果復核，是控制對外委托審計業務質量最為直接、最為關鍵的環節，水利行政事業單位應當重視。通常復核內容包括：審計報告整體復核，審計發現問題及問題定性復核，審計評價依據復核，審計建議復核等。需要注意的是，雖然在選擇社會審計機構時，會選擇有類似項目經驗的社會審計機構，但經驗表明，即使同一家社會審計機構，因為人員更換等原因，出具的審計報告質量參差不齊，因此，要認真對待審計結果復核。

四、結束語

審計全覆蓋背景下水利行政事業單位對外委托審計業務是大勢所趨，更是客觀要求。但當前我國水利行政事業單位對外委托審計業務尚處于起步、探索階段，國內其他行業可借鑒經驗也不多，整個工作運行機制尚需健全、規范。本文主要論述了對外委托審計業務中的關鍵控制點，對外委托審計業務還有大量問題需要解決，如怎樣結合水利行業實際建立適當的指標評價體系、在進行社會審計機構選擇時如何遏制權利尋租等，有待于進一步研究■