做好轉移性支出的思考和建議

王海萍 徐 杰

（1.內蒙古牙克石農村商業銀行，內蒙古 牙克石 022150；2.內蒙古自治區農村信用社聯合社呼倫貝爾審計中心，內蒙古 呼倫貝爾 021000）

財政支出分為購買性支出和轉移性支出，轉移性支出是指政府依法將財政資金無償、單方面的轉移給受益對象，這種支出體現了政府的非市場性再分配活動，顯示了政府在公平收入分配方面的作用。

我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。政府在矯正市場分配不公，彌補市場失靈和缺陷時，通過轉移性支出增加了受益對象的貨幣收入，在個人和企業間進行收入再分配，從而使轉移性支出成為政府實施社會公平政策的重要手段。做好轉移性支出是實現國家發展戰略，全面建成小康社會，解決社會突出問題，維護社會和諧穩定的有效途徑。特別是涉農資金和扶貧資金支出，是實現精準扶貧，打贏脫貧攻堅戰，實施鄉村振興戰略，讓貧苦人口和貧困地區同全國一道進入小康社會的必要條件。

雖然我國仍處于或長期處于發展中國家，但是隨著國家的發展和國力的增強，我們正向著社會主義現代化強國邁進，轉移性支出的規模和比重會逐年提高。與此同時，我們也應該清楚地看到在轉移性支出的整個流程中，特別是涉農資金和扶貧資金領域暴露出許多問題，如何構建轉移性支出的渠道，保證國家政策的實施，即使符合條件的個人和企業都較容易的成為受益對象，又能夠確保資金安全、高效的支付給受益對象，這也成了我們需要探討的課題。

一、轉移性支出存在的問題

（一）政策缺少透明度

政府對政策的宣傳力度不夠，宣傳效果不好，沒有掌握更好的宣傳方式，缺少有效的政策信息傳送渠道，使得政策宣傳不及時，傳遞不到位，披露不充分，缺少透明度。一些公職人員不合理使用國家賦予的權利，形成了一套特有的辦事規則，利用“內幕信息”買賣人情、發財致富，使得政策不能落地，甚至成為“僵尸”政策。

人民群眾不善于捕捉政策信息，對于涉及自身利益的政策，不能及時掌握，容易錯過申請時間。對政策中的申報主體、申報部門、申請條件、申請程序、發放標準等信息不了解，也不清楚申請審批進度和資金流向等信息，使轉移性支出蒙上了一層神秘的面紗。政策信息不透明，轉移性支出也不能較好的接受社會監督。

（二）申請審批程序不規范

被審核對象通常具有收入不透明，產權不清晰的特點，在審核審批的過程中，不易取得被審核對象資產、負債等信息，無法對被審核對象做出準確的評估，給審核審批工作帶來了難度。我國信用體系建設起步較晚，數據來源比較單一，中國人民銀行組織商業銀行建成的企業和個人征信系統，數據庫的使用者主要還是金融機構，對失信人員的懲戒力度有限。大多數政府部門都建立了自己的數據庫，還有一些政府部門建立了黑名單和白名單制度，但是政府的大數據共享平臺沒有建立，不同政府部門之間的數據不共享，不能為審核審批提供數據支撐。

制度不健全、不完善、執行不到位，不能對申請審批程序進行規范，“四風”問題仍然嚴重，把關只是形式，審批只是走過場，少數人就能夠決定受益對象，為了證明受益對象的合情合理，建立健全檔案。申請審批程序缺少內部控制崗位，或是各崗位人員不能認真履行崗位職責，使得內部缺少有效性控制，權責不夠明確，沒有厘清責任，出現問題互相推諉，對問題的責任追究缺少力度。

（三）違規違紀問題突出

雖然十八大以來，我國經濟建設取得了重大成就，國內生產總值從五十四萬億元增長到八十萬億元，穩居世界第二，但是我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。發展的不平衡不充分，使得人民群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面仍然面臨不少難題。人民群眾生活在社會的底層，社會不良風氣影響著人民群眾的辦事方式和辦事方法，遇到問題找門路，托關系的思想長期存在，這也為滋生腐敗提供了土壤。

政府公職人員主體責任缺失，工作作風不實，在全國范圍內出現了大量的違規違紀行為，滯留資金、截留克扣、擠占挪用、強制收費、違規分配、虛報冒領、優親厚友等問題嚴重，特別是涉農資金和扶貧資金領域出現了大量的“假貧困戶”“關系戶”“人情戶”，那些真正需要幫助的人不能成為受益對象，嚴重影響了國家政策的實施，人民群眾對政府產生了猜忌，也影響了政府的形象。

（四）銀行卡存在的問題

政府部門和銀行缺少統一的組織領導，缺少溝通協調，轉移性支出類別和項目較多，部分銀行一個項目為受益對象開立一張銀行卡，致使受益對象名下擁有數張銀行卡。這些銀行卡是否全為受益對象掌控、是否存在冒名開立的銀行卡，不得而知，同時也不方便受益對象清晰的了解項目資金情況。

批量開卡后，由于缺少有效的信息傳送渠道，受益對象不知道銀行為自己開辦了銀行卡，銀行聯系不上受益對象，不能將銀行卡及時發給受益對象。大量的銀行卡滯留在銀行，暫由銀行工作人員保管，或是將銀行卡統一交由政府代辦人員代為發卡，批量開卡時設置統一簡單密碼，未做權限控制，內部控制薄弱的銀行，不能確保銀行卡不被他人使用，銀行卡里的資金也存在被盜取的風險。

受益對象存量的銀行卡較多，不法人員通過租借、買賣、冒用等非法手段，掌控受益對象的銀行卡。不法人員是否還在利用不被受益對象掌控的銀行卡過度資金，冒領、盜取本屬于受益對象的資金，不易被察覺，也不易被發現。

（五）銀行和客戶的繼承人存在遺產糾紛

中國已經步入老齡化社會，老年人口在總人口中的比例逐年提高，國家出臺了一系列相關政策，例如：養老補貼、高齡津貼，重大疾病醫療補助。受城鎮化和流動人口的影響，為縣、鄉、村服務的銀行，服務對象中老年人和患重大疾病的人數較多，掛失改密業務較為常見，一旦客戶遭遇疾病等意外去世后，繼承者之間很有可能因財產繼承發生爭執，對簿公堂，甚至使銀行卷入其中，向監管機構投訴，或是把銀行一起做為被告，使得銀行不敢采用簡易程序，把客戶遺留的資金還給繼承人。銀行規避風險，按照法律程序辦理，縷清繼承人的范圍和順位較為困難。遺留在銀行的資金額度較小，解決糾紛的程序卻比較繁瑣，繼承人在不同的城市，聚集起來共同出示法律文書的難度較大，成本較高，甚至超過了遺留資金的額度。

二、做好轉移性支出的建議

（一）提高政策的透明度

近幾年來，中國移動互聯網技術的發展突飛猛進，最大原因就是智能手機的普及，龐大的人口基數和智能手機企業的崛起，讓中國成為智能手機的第一大國，2018年中國智能手機用戶數量將達到13億，近乎人手一部。智能手機正在改變人們使用網絡的習慣，移動互聯網已經成為人們最常用的網絡，人們已經習慣了使用APP客戶端上網的方式。

政府進行政策宣傳，要選擇效果較好的宣傳方式，也可以利用移動互聯網技術開發一款APP，建立一個新的政策信息傳送渠道，提高政策的透明度，使政策被相關利益者及時掌握，避免錯過申報時間，全流程的展現APP用戶的申請審批進度和資金流向信息，使轉移性支出的信息更多的以電子數據的形式保存下來，接受社會監督的同時也為國家審計提供了更多的電子數據。

（二）規范申請審批程序

加快信用體系建設，加大對失信人員的懲戒力度，擴寬數據來源渠道，建立統一的大數據共享平臺，為審核審批提供數據支撐。健全、完善制度，厘清崗位責任，加大問責力度，建立有效的內部控制，在確保資金安全、便捷、高效運行的情況下，簡化申請審批程序和資金審批撥付環節，提高工作效率。

（三）加強審計監督，強化社會監督

出現大量的違規違紀問題，不能把直接責任推給人民群眾，問題的根源在于政府公職人員“四風”問題嚴重，要促使政府公職人員改變工作作風，糾正不良風氣，為人民群眾真辦事，辦實事，就要加強審計監督和強化社會監督。

（四）加大反腐力度，打擊黑惡勢力

黑惡勢力把持基層政權，操縱和破壞基層換屆選舉，壟斷農村資源、侵吞集體資產，利用家族、宗族勢力橫行鄉里、稱霸一方。把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來，深挖黑惡勢力“保護傘”。只有排除了他們的影響，才能更好的發揚民主，把轉移性支出工作做真做實。

（五）確保數據準確傳輸

政府和銀行要加強合作，在整個業務流程中，確保撥付的資金在銀行的賬戶體系內流動，不以現金等方式在銀行的賬戶體系外進行業務活動，政府和銀行要加強不同信息系統之間的聯系，在數據傳輸的過程中，減少人工操作，做好技術防范，確保數據準確，不被修改。政府和銀行也要根據各自的職責，對撥付資金的總額和明細進行核對。

（六）整合銀行業務，建立安全的資金流向渠道

銀行代理撥付財政資金時，通過信息系統能夠確保資金流向受益對象的銀行卡中，銀行面臨的主要風險體現在銀行卡的實際掌控者，銀行在承接代理業務時，應獨立自主的建立規范、安全的資金流向渠道，采取有效措施，確保銀行卡在整個業務流程和生命周期中，不被他人掌控，使財政資金撥付給真正的受益對象。

銀行的卡產品都有著種類繁多、功能相近的特征，不管是哪種銀行卡，都能滿足客戶的用卡需求，銀行代理撥付財政資金時，要確定一種卡產品做為撥付財政資金的工具，并確保卡產品的唯一性，對于其它的卡產品，禁止用于財政資金的撥付。用于撥付財政資金的銀行卡，要限制卡的數量，禁止一人多卡，并將撥付財政資金的銀行卡設為I類賬戶。

銀行應當承擔更多的社會責任，主動加強與通訊運營商的合作，利用手機號碼實名制和銀行信息系統中的電子數據，校對客戶信息，在為客戶開立銀行卡時，免費發送短信通知，防止冒名開立，也避免了銀行卡開立后，長時間滯留在銀行和政府代辦人員手中。銀行應當免費為用于撥付財政資金的銀行卡提供短信通知服務，借助電子銀行或與支付機構合作，為客戶提供銀行卡資金變動信息。

建立完善的制度，有效的內部控制措施，使領卡的業務流程更加規范，批量開卡后到領卡的過程中，也要通過技術手段對銀行卡做權限控制，第一次辦理業務時需要客戶本人進行賬戶激活，確保客戶掌控自己的銀行卡。

銀行應當通過多種渠道，采取有效措施，使客戶能夠較容易的掌握自己在銀行的開戶情況，幫助客戶核實和確認存量賬戶，引導客戶撤銷或歸并賬戶，或者采取降低賬戶類別等措施，使客戶運用賬戶分類機制，合理存放資金，保護資金安全。增加電子銀行的功能，主要是網上銀行、電話銀行、手機銀行，為客戶提供存量賬戶的查詢功能，對于不使用的賬戶，可以在電子銀行上做銷戶處理，封鎖資金流向渠道，不使他人掌控客戶的賬戶。

（七）利用審計信息系統，開展內部審計

加強內部審計的作用，強化內部審計的主體地位，利用銀行的審計信息系統，建立審計模型，開展電子數據審計，對不同操作系統的原始數據進行分析，確立聯系電話，身份證件號碼，賬戶等信息的對應關系，對于異常的存量賬戶和資金流向疑點數據，要進行審計取證，確保受益對象的賬戶和資金安全。通過審計信息系統檢驗以賬戶為主體的電子銀行業務的安全性，防止不法分子利用電子銀行渠道，盜取客戶資金。

（八）引導客戶制定財富傳承規劃

近年來，我國保險行業發展較快，保險產品種類多，保障范圍覆蓋廣，不管是城市還是農村，保險產品都普遍被人們接受。人們的保險意識在增強，但是銀行很少有體現保險意識的金融產品，銀行可以引導客戶制定財富傳承規劃，也可以在開戶申請書中為特殊人群增加特殊條款，明確雙方的權利和義務，在某一事件發生時，銀行可以采用簡易程序，把客戶遺留的資金還給繼承人，避免銀行卷入遺產糾紛，使客戶遺留的資金長期滯留在銀行。