深度貧困地區農民財產性增收問題研究

陳蘭 信桂新

摘要：指出了當前深度貧困地區農民財產性增收渠道不暢的主要障礙是財產權虛置、產權交易市場淺層化、財產性資源增值力度弱、基礎設施建設不足、人才人力資源短缺等問題。提出了應通過深化農村產權制度改革與探索，完善農村產權交易市場，拓寬農民財產性資源增值空間，大力發展特色產業促進農村財產性資源增值，優化農村基礎設施供給結構和供給質量，創新農村人力資源開發與培養模式等措施加以解決。

關鍵詞：深度貧困地區;財產性收入;障礙;政策供給

中圖分類號：F320.2

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）6-0240-03

1引言

消除貧困是當今世界面臨的最大全球性挑戰。目前，全世界仍有8億多人生活在極端貧困線以下，減貧之路任重道遠。中國經過實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1993--2000年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2001 -2010年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》等多輪扶貧開發，截至2015年，已讓6億多人擺脫貧困。在全面建成小康社會的宏偉目標引領下，“十三五”期間通過實施精準扶貧方略，脫貧攻堅進一步取得決定性進展，又使6000多萬人穩定脫貧，貧困發生率從10.2%降至4%以下，扶貧攻堅逐步邁向深度性貧困的治理，集中表現為深度貧困地區的脫貧攻堅。這些地區多集中在西部地區，特別是山地丘陵地區、偏遠地區或生態脆弱地區;這些地方同時也是少數民族聚居區，各類不利因素和相對孤立的狀態相互作用，導致深度貧困地區的脫貧攻堅任務極為艱巨。

秦巴山區和武陵山區是兩個全國集中連片特困地區，在地域空間上覆蓋了重慶14個國家扶貧開發工作重點區縣和18個深度貧困鄉（鎮），不利的自然地理環境和落后的社會經濟條件累積形成山區的特困問題，集中表現為人口多、底子薄、生態壓力大、貧困程度深、脫貧攻堅難度大。破解特困山區貧困，尤其是深度貧困問題，成為關乎重慶市脫貧攻堅能否取得根本性勝利的關鍵。深入解讀深度性貧困問題，不難發現，主要的根由在于長期以來持續提供的扶貧支持尚不足以為當地農戶創造越過收入性貧困陷阱的條件，而受其地域及其他因素制約，這些地區農戶難以像發達地區的群體那樣將自己的資源有效地轉化為增加收入的資產，而其資源收益的大多數都被外部市場力量所捕獲，以及被各種新型消費所消解 。因此，深度貧困地區脫貧攻堅的核心在于，能否突破貧困人口的收入瓶頸，創造產生高強度收入增長的機會，穩定持續地增加貧困人口的可支配收入。但是，依據2015～2016年重慶市脫貧農民收入數據，務工收入、生產經營性收入、轉移性收入比重分別占46.0%、33.4%和19.9%，財產性收入僅占0.7%，表明貧困農戶增收脫貧的主要動力來自外出務工和農業經營，依靠其資源的財產性轉化所獲取的收入幾乎為零，可見財產性增收問題是深度貧困地區農戶收入增長的“軟肋”和“短板”。因此，依托對重慶秦巴山區和武陵山區的調研，深入分析深度貧困地區農民財產性增收的障礙，針對問題進行精細化的扶貧政策創新，不僅對重慶打贏最后的脫貧攻堅戰具有重要意義，也能夠為全國層面深度性貧困的治理提供借鑒。

2深度貧困地區農民財產性增收的基本路徑

財產性收入，又稱資產性收入，即家庭憑借擁有的動產（如銀行存款、有價證券）和不動產（如土地、房屋、車輛、收藏品等）所獲得的利息、租金、專利收入、紅利收入、財產增值收益等。經過農村土地確權登記頒證和“三權分置”改革，農民依靠土地、房屋、資金和林權獲取財產性收入的渠道日益多元化。目前，重慶農民的財產性收入主要包括四條路徑：一是土地財產性收入。即農民依靠土地經營權流轉或土地征用補償以及地票交易獲得租金、入股分紅、征地補償和地票價款;二是房屋財產性收入。即農民依靠房屋出租或出售、拆遷補償及宅基地復墾獲得租金、房屋交易價款、拆遷補償和農房拆除建材殘值變現收益;三是資金財產性收入。即農民通過將資金用于儲蓄或股票、證券、債券等獲得的利息收益或各類投資收益;四是林權財產性收入。即農民依靠林權流轉或收購、贖買、征用及其他方式獲得租金、入股分紅、林權交易價款、林地征用補償、信貸融資等。

不過，上述四條財產性收入路徑并不都適用于深度貧困地區。由于貧困農戶家庭初始財富水平極低，故通過儲蓄或投資獲取資金財產性收入的可能性幾乎為零。因此，深度貧困地區農民財產性增收的現實依靠只能是土地、房屋和林權。而在不利的制約因素和現實狀況面前，這些財產性收入路徑依然面臨著各類無形和有形的障礙，導致其財產性增收渠道受阻。

3深度貧困地區農民財產性增收的主要障礙

通過調查分析，重慶秦巴山區和武陵山區貧困農戶財產性增收的主要障礙包括以下5個方面。

3.1農村產權軟環境建設滯后致使財產權虛置

通過農村土地確權登記頒證和“三權分置”改革，讓農民能夠更有保障、更加靈活高效的獲取財產性收入。但相對于農民實現土地財產權的迫切愿望，特困山區農村產權的軟環境建設卻相對滯后。突出表現為，在落實集體所有權、穩定農戶承包權的基礎上，對如何“放活土地經營權”的解讀各異，導致實踐層面積極穩妥的創新性探索不多，甚至個別貧困戶抱有“拿到證也沒什么用”的消極心態。尤其在林權的財產權實現和資產化經營上表現更為突出。調查發現，農戶自留山的林木資源分為商品林和（非國有）公益林，商品林可以采伐交易，但須先取得林木采伐指標;公益林禁止采伐，按每畝每年10元左右的標準補貼農戶，僅相當于流轉收益的10%-15%，難抵農戶幾十年的經營管理投入。受制于林地性質、采伐指標的分解和獲取限制（如采伐指標“進村入戶”：采伐指標分配嚴格執行商品林主伐指標入村到戶，陽光操作，最大限度地實現農戶財產處置權、林木收益權，充分調動農戶造林護林積極性，促進森林資源科學經營、合理利用。僅針對以林為主的林業重點鄉鎮 ），以及有限的補償，農戶的林權交易變現十分困難。

3.2財產性資源交易平臺邊緣化導致產權交易市場淺層化

在重慶農村土地交易所的強勢帶動下，截至2016年末，全市又相繼建立了31個區縣農村產權流轉交易平臺，形成了市 區縣兩級市場服務體系，特困山區的開州、石柱等區縣還將市場體系延伸到了鄉鎮。但是，從區域分布來看，近60%的成交量來自一小時經濟圈，廣大特困山區的成交量僅占40%左右。調研發現，受白然和土地利用條件、區域經濟發展水平，以及家庭背景、親疏遠近等影響，特困山區的土地、林權等的流轉，仍然以農戶間的白發型流轉為主，流轉交易價格普遍低于各級交易平臺的最低成交價格（耕地300元/畝·年，林地72元/畝·年，四荒地52元/畝·年），其中30%左右的土地是零價格流轉（代營代管），并且實現相對集中、適度連片的土地十分有限。而希望擴大經營規模的業主或農戶需與外出務工農戶一一洽談，溝通協商難度大，交易成本高。由于財產性資源交易平臺的邊緣化，在交易價格和交易機會的雙重制約下，流轉交易市場淺層化發育，農戶土地流轉增收難度大。

3.3產業扶貧促進財產性資源增值力度弱

產業扶貧中，建立了由區縣至鄉村較為系統的農業特色優勢產業發展方案。但受山區耕作條件和家庭勞動力制約，以及考慮到自給保障，農戶往往在傳統產業和特色優勢產業間選3～5種作物組合搭配，插花式地種植在小塊土地上，形成“小而全、散而弱”的產業格局.導致特色優勢產業發展后勁不足，無力壯大為主導產業支撐農戶獲取穩定的土地流轉收益和雇工工資收入。而在鄉村旅游產業發展中，農民住房等財產性資源獲得性強，但農村住房改造與建設受到村鎮規劃、旅游規劃局限和制約，加之融資困難，導致有創意的民宿、農家樂發展乏力，獲利性受阻。

3.4 基礎設施提升細節不足拖累農民財產性收入增加

一是農村道路供給“最后一公里”、“最后一步路”問題仍然存在。與村級公路（路面寬3--4m）連接的大量硬化人行/生產便道設計規格偏低，0.8～1.2m寬的生產便道上不能通行大多數農用車輛，農資和農產品進出的“最后一公里”仍然依賴人力完成。農村道路體系中斷頭路、入戶路、人行便橋等細節問題較多，給農戶居住生產生活中“最后一步路”的通行造成諸多不便。二是水、電、氣等能源供給設施建沒滯后影響農村發展質量，一定數量的村社還存在著飲水困難、時常斷電和沒有通天然氣等情況，特別是一些發展鄉村旅游的村社，水、電、氣等供給水平低影響多數游客選擇，導致客源流失。三是信息基礎設施建設發展滯后，不利于“互聯網+”交易模式的發展。

3.5人才、人力資源極其短缺束縛農民財產性增收活力

一是農村人口老齡化現象明顯，調查統計顯示，農村常住人口僅占其戶籍總人口的25%-30%，其中常住人口中老、弱、病、殘者占80% -85%。多數特困山區農村從事家庭種養業的勞動力平均年齡已接近65歲，在氣力、腦力、心力方面已不能適應農業發展的新趨勢、新業態。二是本土人才流動性大。一些返鄉創業人員受市場、經濟水平以及政策影響，難以平衡收入與付出，多選擇外出與在家創業兼顧模式，形成人才的候鳥式流動，而對農村經濟發展的貢獻較少。三是農村人力資源培訓是以村社干部為主體，不利于多元化農村經營性人才、代表性人才的成長。在這樣的約束下，農村農業很難實現包括財產性增收在內的經營規模擴大和經營技術革新。

4深度貧困地區創新扶貧政策供給的建議

4.1環境優化：深化農村產權制度改革與探索

一是“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的底線”，依據“三權分置”辦法，對未明晰產權的農村土地和集體資產實施清產核資和量化確權。二是以賦予農民更多財產權利為出發點，借鑒市內農村集體產權改革試點經驗，在貧困山區實施農村集體產權改革，推進農村集體資產量化確權，創新農村集體產權改革增收路徑。三是建立農戶林權、林地、林木與收益分享的掛鉤機制，激勵林權的流轉交易和抵押融資，“進村入戶”采伐指標向深度性貧困農戶傾斜，提高（非國有）公益林補貼標準，著手探索適于重慶市情的集體林地林權收儲機制，鼓勵通過贖買和創新林業產業新業態.真正讓貧困農戶的“青山綠水”變成手中的“真金白銀”。

4.2價格發現：積極完善農村產權交易市場

一是加強市 區縣兩級農村產權流轉交易平臺的銜接，將市場服務體系逐級向深度貧困鄉鎮、貧困村延伸，形成市、區縣、鄉鎮、村統一聯網、四級聯動的農村產權流轉交易市場體系，并明確各級交易平臺的職能定位。二是搭建農村產權交易和信息服務網絡平臺，面向需求方、供給方和基層群眾提供交易新聞、政策、公告、交易信息查詢、監督投訴等功能;依托農村產權交易后臺處理系統，實現對交易行為的后臺支撐、服務、管理和監督。三是創新財產性資源經營模式。支持和引導貧困山區農民以土地經營權、房屋、資金等人股組建農村股份合作組織，開展股份合作經營;鼓勵農村集體組織與工商資本合作，整合閑置集體土地、閑置農房，發展旅游、民宿等新型商業模式，壯大新型農村集體經濟。

4.3資源整合：拓寬農民財產性資源增值空間

一是開展適度規模化經營，增加對土地等農村資源的市場需求，有效激活農村資產、資源和生產要素，促進城鄉要素雙向自由流動。建立貧困山區土地流轉“以獎代補”基金，鼓勵種田能手、經營大戶、龍頭企業、專業合作社在貧困村流轉土地，并依據流轉經營規模和農業產業類型，制定相應的管理辦法和獎補標準。二是強化農村財產性資源保護與涵養。統籌規劃，對歷史文化名村、特色村社、消落村進行保護性開發。三是依托鄉村旅游、民宿經濟，優先在貧困山區探索論證集體建設用地轉租賃的辦法，提升農村集體土地和資產的財產性收益。四是積極引導農民自主調整林業結構，實現傳統劣勢林木品種的淘汰與更新。

4.4產業融合：大力發展特色產業促進農村財產性資源增值

一是加快鄉村旅游與農業、林業、文化、康養等產業深度融合，鼓勵農民以閑置資產入股等方式參與特色產業發展，提高農民閑置財產性資源的使用率。二是以村域特色優勢產業為基礎，整合市場資源，借助龍頭企業、大型超市、互聯網等的技術和平臺優勢，建立“訂單生產加工倉儲配送銷售”的三產融合模式，推動主導產業發展壯大。三是通過專業合作社以“生態旅游十扶貧”等模式開發鄉村旅游，推動土地流轉規模經營建立特色產業基地。

4.5設施配套：優化農村基礎設施供給結構和供給質量

完善鄉村公共基礎設施建設，努力滿足產業發展中交通運輸、商業物流、日常生活等公共服務需求。一是適應農業規模化、機械化生產要求，結合宜機化田塊整治，將農村道路設計規格提升至村級公路路面寬度≥4m。實施“最后一步路”工程，切實解決與農戶居住生產生活息息相關的斷頭路、入戶路及人行便橋問題。二是強化水、電、氣等日常生活所需能源供應設施建設。三是加強鄉村信息服務設施建設，確保電視、網絡、移動終端信號暢通。

4.6人才回引：創新農村人力資源開發與培養模式

一是實施本土人才重點培育計劃，關懷支持返鄉農民工、返鄉青年的能力提升，有針對性地為代表性人才提供培訓、教育和技術指導服務。二是著力培育和引進具有“開闊視野”的新型農業經營主體，鼓勵種養大戶、龍頭企業、返鄉農民工、大學生等開展農村特色產業經營。三是注意農村義務教育階段的教育教學導向，強化農村學生對新農村、現代農業和新型農民的認同感和歸屬感。四是探索建立“社區教育”機制，走進鄉村為不同產業和年齡層次的農民開展常態化、流動式的勞動技能提升服務。