關(guān)于電網(wǎng)企業(yè)如何應(yīng)對(duì)增量配電業(yè)務(wù)改革的思考

熊露

【摘 要】 增量配電業(yè)務(wù)作為新一輪電力體制改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，一直吸引著社會(huì)各界的關(guān)注。隨著“放開(kāi)兩頭，管住中間”的電力體制改革深入落實(shí)，電網(wǎng)企業(yè)面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，配售電市場(chǎng)主導(dǎo)地位受到?jīng)_擊，市場(chǎng)份額、營(yíng)業(yè)收入面臨下降風(fēng)險(xiǎn)。因此，主動(dòng)參與到增量配電業(yè)務(wù)改革，提前謀劃應(yīng)對(duì)措施，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)顯得尤為急切和必要。本文從解讀增量配電業(yè)務(wù)改革政策文件出發(fā)，分析相關(guān)政策文件對(duì)電網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生的影響，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)建議。

一、引言

近三年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局陸續(xù)公布了三批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目。目前第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程取得明顯成效，但也存在一些突出問(wèn)題，如配電區(qū)域劃分工作相對(duì)滯后、劃分意見(jiàn)獲取難度較大，影響部分試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)速度。國(guó)家發(fā)改委副主任連維良在2017年11月27日的電力體制改革專(zhuān)題會(huì)上指出：“要抓緊制定增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)范圍劃分相關(guān)辦法，協(xié)調(diào)好增量配網(wǎng)項(xiàng)目業(yè)主與電網(wǎng)企業(yè)在配電區(qū)域劃分、產(chǎn)權(quán)劃分、資產(chǎn)劃分等方面的關(guān)系，為推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目落地創(chuàng)造條件。《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》要盡快印發(fā)，試行過(guò)程中結(jié)合實(shí)際情況再不斷進(jìn)行完善。”可以看出，《實(shí)施辦法》是為了解決在增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的項(xiàng)目業(yè)主與電網(wǎng)企業(yè)在試點(diǎn)區(qū)域范圍劃分、產(chǎn)權(quán)劃分、資產(chǎn)劃分等方面存在較大的分歧而制定的，并且將對(duì)電網(wǎng)企業(yè)將產(chǎn)生重大影響。

二、增量配電業(yè)務(wù)改革相關(guān)文件規(guī)定

電力體制改革重要措施之一就是加快放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，截至目前，我國(guó)增量配電業(yè)務(wù)制度框架已經(jīng)基本建立，具體過(guò)程如下：

1、2015年3月15日，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)）及其配套文件明確逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。

2、2016年10月，《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》和《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法>的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號(hào)）明確了增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)的基本原則及機(jī)制框架等。

3、2017年11月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2017〕2269號(hào)），明確了增量配電網(wǎng)配電價(jià)格定價(jià)機(jī)制。

4、2018年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)了《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法（試行）》（發(fā)改能源規(guī)〔2018〕424號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），提出了增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分的指導(dǎo)意見(jiàn)。

5、2018年3月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知（征求意見(jiàn)稿）》（發(fā)改辦能源〔2018〕356號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)》），征求各方意見(jiàn)。

上述意見(jiàn)或辦法的制定，從邏輯上具備延續(xù)性和承接性，在內(nèi)容上是不斷豐富和細(xì)化落實(shí)。2015年3月15日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》提出了按照管住中間、放開(kāi)兩頭的體制架構(gòu)，有序向社會(huì)資本開(kāi)放配售電業(yè)務(wù)，打破電網(wǎng)企業(yè)長(zhǎng)期壟斷的局面，隨后的有關(guān)文件都是在這份意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做的解讀、深化和延伸。

因此，電網(wǎng)企業(yè)有必要深入研究相關(guān)辦法，解讀政策實(shí)施帶來(lái)的影響，并制定實(shí)施對(duì)策。特別是2018年3月的《實(shí)施辦法》和《征求意見(jiàn)》，直接將配電區(qū)域的決策權(quán)下放至地方政府有關(guān)部門(mén)，更是需要引起足夠重視，提前做好應(yīng)對(duì)。

三、《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》政策解讀

（一）配電區(qū)域劃分的決策權(quán)由地方政府掌握

《實(shí)施辦法》第四條指出：“地方政府確認(rèn)的主管部門(mén)負(fù)責(zé)配電區(qū)域的劃分。”條款未限定負(fù)責(zé)配電區(qū)域劃分的地方政府部門(mén)的層級(jí)，給予了地方政府充分的自主空間。事實(shí)上，地方政府相關(guān)部門(mén)對(duì)增量配電業(yè)務(wù)市場(chǎng)也表示了較強(qiáng)的參與意愿，如果是由地市級(jí)政府指定的部門(mén)（如增量配網(wǎng)區(qū)域的管委會(huì)）等負(fù)責(zé)配電區(qū)域的劃分，很可能因利益沖突會(huì)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)爭(zhēng)取配電區(qū)域的項(xiàng)目業(yè)主造成非常不利的影響。

（二）配電區(qū)域存量資產(chǎn)處置方式有多種途徑

《實(shí)施辦法》第十九條指出：“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司依法享有所轄配電區(qū)域配電網(wǎng)投資建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利。由非本區(qū)域配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)主體投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)的存量配網(wǎng)資產(chǎn)，可通過(guò)入股、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式處置。”站在發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)使用效率和效益的角度，對(duì)存量配網(wǎng)資產(chǎn)的處置方式進(jìn)行對(duì)比分析如下：

1、租賃方式：電網(wǎng)企業(yè)將存量資產(chǎn)出租給配電公司使用，可以節(jié)省配電公司電網(wǎng)投資成本。但如果配電公司對(duì)租入資產(chǎn)缺少運(yùn)維，將影響資產(chǎn)的使用壽命，后期配電公司退租的話，則會(huì)造成資產(chǎn)的閑置。

2、轉(zhuǎn)讓方式：電網(wǎng)企業(yè)將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給配電公司，可以縮短配電公司新建電網(wǎng)的建設(shè)周期，但出售價(jià)格需要與配電公司進(jìn)行談判，售價(jià)可能難以彌補(bǔ)電網(wǎng)企業(yè)的潛在收益。

3、入股方式：電網(wǎng)企業(yè)將存量資產(chǎn)作價(jià)入股進(jìn)入配電公司，可以縮短配電公司新建電網(wǎng)的建設(shè)周期，充分發(fā)揮資產(chǎn)的利用效率。

綜上分析，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)存量資產(chǎn)應(yīng)全力爭(zhēng)取單獨(dú)劃分配電區(qū)域，確實(shí)無(wú)法劃分的可選擇資產(chǎn)入股方式，既可以充分利用現(xiàn)有資源，滿足客戶用電需要，還可以減少公司的現(xiàn)金出資，減少投資風(fēng)險(xiǎn)。《實(shí)施辦法》第十九條條款明確了存量資產(chǎn)的處置方式，但是未明確與區(qū)域劃分的先后順序。如果在各相關(guān)方對(duì)存量資產(chǎn)處置方式未達(dá)成一致的情況下，地方主管部門(mén)就出具增量配網(wǎng)區(qū)域劃分意見(jiàn)，很可能導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)陷于被動(dòng)，對(duì)存量資產(chǎn)的處置方式喪失話語(yǔ)權(quán)。

（三）配電區(qū)域劃分工作在增量配電業(yè)務(wù)推進(jìn)過(guò)程中的任一環(huán)節(jié)進(jìn)行

《實(shí)施辦法》第十條規(guī)定“地方相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見(jiàn)”。也就是說(shuō)，地方相關(guān)主管部門(mén)可以在編制配電網(wǎng)規(guī)劃時(shí)即明確增量配電業(yè)務(wù)的配電區(qū)域，也可以在增量配電項(xiàng)目的論證、業(yè)主確定、核準(zhǔn)（備案）等環(huán)節(jié)中的任一環(huán)節(jié)明確其配電區(qū)域，將導(dǎo)致公司對(duì)配電網(wǎng)規(guī)劃喪失主動(dòng)權(quán)。

（四）專(zhuān)線專(zhuān)變用戶擁有自主選擇權(quán)

《實(shí)施辦法》第二十一條指出：“對(duì)于配電區(qū)域內(nèi)，主要電源為其他配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)專(zhuān)線（專(zhuān)變）供電的電力用戶，本著節(jié)約資源的原則，供電方式可維持不變（但保留用戶的選擇權(quán)），本專(zhuān)線（專(zhuān)變）不可在擴(kuò)展其他電力用戶。”如專(zhuān)線（專(zhuān)變）供電的電力用戶選擇由新確定的增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目業(yè)主供電，專(zhuān)線（專(zhuān)變）不能拓展其他用戶，將導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)專(zhuān)線（專(zhuān)變）資產(chǎn)閑置，利益受損。

四、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知（征求意見(jiàn)稿）》政策解讀

（一）“已納入省級(jí)或市級(jí)配電網(wǎng)規(guī)劃，但尚未核準(zhǔn)的配電網(wǎng)項(xiàng)目，為增量配電業(yè)務(wù)。”未核準(zhǔn)原因可能存在多種情況，不一定全部適合開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)。

（二）“電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)獲項(xiàng)目核準(zhǔn)，但在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開(kāi)工建設(shè)，視為增量配電項(xiàng)目。”按這一條規(guī)定，無(wú)論是否核準(zhǔn)，電網(wǎng)企業(yè)所有已納入規(guī)劃的未開(kāi)工項(xiàng)目，都視為增量配電項(xiàng)目。但實(shí)際工作中因青苗賠償?shù)瓤陀^原因未開(kāi)工的，不應(yīng)簡(jiǎn)單視為增量配電項(xiàng)目。

（三）“電網(wǎng)企業(yè)不得未經(jīng)核準(zhǔn)擅自開(kāi)工建設(shè)配電項(xiàng)目，違規(guī)建設(shè)配電項(xiàng)目不屬于電網(wǎng)企業(yè)存量配電設(shè)施。”這一條規(guī)定未明確違規(guī)建設(shè)的定義、范圍、起始時(shí)間等，容易導(dǎo)致執(zhí)行中存在誤差。

（四）“處于試點(diǎn)范圍內(nèi)，電網(wǎng)企業(yè)已獲準(zhǔn)并開(kāi)工，但是試點(diǎn)批復(fù)時(shí)實(shí)際完成投資不足10%的項(xiàng)目，應(yīng)納入增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)將該項(xiàng)目資產(chǎn)通過(guò)混合所有制方式參與增量配電網(wǎng)建設(shè)。”針對(duì)這一條規(guī)定，為避免產(chǎn)權(quán)混淆，已開(kāi)工項(xiàng)目不應(yīng)納入增量配電網(wǎng)試點(diǎn)。

（五）“由于歷史原因，地方或用戶無(wú)償移交給電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的配電設(shè)施，其資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系依據(jù)相關(guān)法律關(guān)系確定后，可納入增量配電業(yè)務(wù)。”歷史原因已無(wú)償移交給電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的配電資產(chǎn)，已屬于電網(wǎng)合法資產(chǎn)，不應(yīng)納入增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

（六）“各地可以根據(jù)需要，開(kāi)展具備配電功能的規(guī)劃內(nèi)220千伏增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍不限于用戶專(zhuān)用變壓器。”根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局《有序放開(kāi)增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，明確配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220千伏及以下電業(yè)等級(jí)工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)。此條突破了原規(guī)定配電網(wǎng)范圍。

（七）“地方能源主管部門(mén)切實(shí)履行規(guī)劃管理職能。對(duì)于已經(jīng)批復(fù)的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，地方政府能源主管部門(mén)應(yīng)組織試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃制訂工作。對(duì)于園區(qū)類(lèi)試點(diǎn)項(xiàng)目，經(jīng)授權(quán)或提出申請(qǐng)可由園區(qū)管委會(huì)或區(qū)縣政府代為履行，規(guī)劃職能不應(yīng)委托電網(wǎng)企業(yè)或任何潛在投資主體代為履行，但鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)和相關(guān)投資主體提出規(guī)劃建議。”增量配電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)由省級(jí)部門(mén)主管，權(quán)利不宜放在省級(jí)以下部門(mén)。

五、對(duì)電網(wǎng)企業(yè)參與增量配電業(yè)務(wù)改革的工作建議

綜上，改革勢(shì)不可擋，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)而言，為主動(dòng)適應(yīng)改革，爭(zhēng)取最大市場(chǎng)份額和利益，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)主動(dòng)出擊，有序推進(jìn)增量配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，配合地方政府做好項(xiàng)目?jī)?yōu)選，做好潛在試點(diǎn)區(qū)域供電服務(wù)，全力參與試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主競(jìng)爭(zhēng)，統(tǒng)籌推進(jìn)增量配電網(wǎng)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)。積極參與和配合政府推進(jìn)增量配電網(wǎng)價(jià)格核定，力促構(gòu)建健康合理的輸配電價(jià)體系，主動(dòng)適應(yīng)改革和監(jiān)管新要求。