我國殘疾人社區服務的整合

章 程

(江南大學 法學院，江蘇 無錫 214122)

一般意義上的殘疾人社區服務是指社區專門為殘疾人提供的各種服務項目及內容，它作為工業化、現代化的產物最早出現于西方國家。第二次世界大戰之后，受公民權利特別是公民社會權利理論的影響，西方社會普遍興起了殘疾人回歸社會的思潮和運動，政府改革福利服務形式及福利輸送方式，把原來由政府直接配置的福利項目改為社會配置，原來較為集中的服務項目分散到各個社區中，由政府和社區共同為殘疾人提供。社區由此成為殘疾人福利實施的重要場所。

在我國，早期鄉村社會就秉持“出入相友、守望相助、疾病相扶”的精神為殘疾人提供服務，這可以被稱為殘疾人社區服務的雛形。而真正意義上的殘疾人社區服務始于本世紀初期，由于大部分殘疾人無法順利就業，他們的社會活動范圍較小，往往集中在其所生活的社區中，社區便成為他們生活的重要依托。2006年國務院公布的第二次全國殘疾人抽樣調查數據顯示，我國殘疾人總數為8296萬，占全國人口總數的6.34%，這些不同種類、不同傷殘程度、不同年齡階段的殘疾人，其服務需求也千差萬別，需要社區來滿足他們的需求，以便讓他們更好地參與社會，減少社會排斥，促進社會融合。與此同時，殘疾人社會福利政策和相關服務項目的實施又要以社區為基礎，可以說社區處于連結殘疾人特殊服務需求和相關政策安排及機構服務聯動的中間層次。應該看到，我國殘疾人社區服務還處于起步階段，采用較為普通的服務組合方式和單一的處置方法，尚未形成一個完整的社區服務整合模式，這就需要探索殘疾人社區服務的整合。

一、殘疾人社區服務的整合現狀

“整合”被用于描述為獲得不同機構的目標和組織間的較佳關系，服務策略與政策應加以整合，使之彼此相互支持與強化[注]轉引自鄭夙芬等：《基層衛生、社福單位在高齡者社區照顧整合服務之探討》，《社區發展季刊》2014年第1期。。在社區服務語境下，整合又被定義為組織與個體之間透過不同的正式或非正式配置而共同工作、彼此溝通的過程，其主要目標是提供有效而完整的服務，它包括協調(coordination)、合作(cooperation)、共事(collaboration)等三個環節。其中，“協調”是指為一個整體內的各個局部導入規則，尤其強調公平性以及各自的重要性；“合作”指的是兩個或兩個以上行動者，為完成相同的目標而在一起工作；“共事”則是行動者共事于同一任務，它更強調連結的重要性。這三者均注重團體間連結的互動關聯，而這種關系的連結則存有不同合作程度的差異[注]轉引自鄭夙芬等：《基層衛生、社福單位在高齡者社區照顧整合服務之探討》，《社區發展季刊》2014年第1期。。總之，整合就是指組織與個體、組織與組織之間通過正式或非正式配置共同工作及溝通過程，其目標是為了澄清彼此角色與責任，解決不同專業與服務之間產生的邊界問題，減少服務上的阻隔與不連續性。整合本身即是一種過程，它需要參與者的協調與合作，以使專業間或組織間能在伙伴關系的基礎上合作共事。就殘疾人社區服務的整合而言，主要涉及到服務主體、服務項目、服務內容以及服務形式的整合。

(一)服務主體的整合

殘疾人是文明社會大家庭中的一員，他們因為各種原因處于殘疾狀態，理應得到社會各界的支持，讓他們能夠回歸社會、參與社會的發展，這就需要加強殘疾人服務主體的整合，避免單一主體提供服務的局限性。

為了滿足殘疾人日益增長的美好生活需要，我國殘疾人社區服務主要采取政府、市場和社會以及個人等主體共同參與的模式，保證了多渠道的資源投入和多樣化的供給形式。其中，各級政府部門承擔著殘疾人服務的組織者、策劃者、協調者、投資者以及監督者等多種角色，從橫向上看，涉及財政、稅收、民政、殘聯、衛生、人力資源與社會保障、教育等各個部門；從縱向上看，它涉及到從中央到省、市、縣、鄉鎮街等五級政府部門。這些部門既可以進行自上而下的縱向政策動員與政策實施，也可以進行橫向政策整合供給，最大限度地調動各類資源為殘疾人社區服務提供條件。市場部門主要是指動員各類企業為殘疾人提供優質的社區服務，在彌補政府供給不足的同時增強殘疾人社區服務供給的精確性。而社會組織由于具有一定的公益性、民間性、社會性、志愿性和專業性等特點，它是政府和市場在殘疾人社區服務供給的有益補充，有針對性地幫扶殘疾人解決殘疾人的實際困難，同時向黨和政府及社會反映殘疾人的基本需求，引導殘疾人廣泛參與社會。總體上看，適應社會矛盾的轉換以及殘疾人社區服務需求的不平衡與不充分，殘疾人社區服務仍然堅持政府的主體地位，并將其他各類組織納入殘疾人社區服務體系，形成整合性的殘疾人社區服務主體。

(二)服務項目的整合

服務項目是殘疾人社區服務的抓手，所有的殘疾人社區服務都需要通過項目引領與項目帶動方可實施，殘疾人服務項目貫穿到殘疾人生老病死的全過程，體現出從搖籃到墳墓的全覆蓋。我國殘疾人社區服務項目包括日常生活照料、社區康復訓練、就業培訓與指導、教育、文化娛樂以及權益維護等，隨著經濟社會的發展和社區建設的進步，各種殘疾人服務項目日益健全，通過不同殘疾人服務項目的整合，已經初步形成了相對完全的殘疾人服務供給體系。不僅可以為殘疾人的生活提供全面的基本保障，而且也可以使殘疾人享受到生活的樂趣，甚至可以為殘疾人參加工作爭取機會，幫助殘疾人實現自己的價值，建立生活的信心與勇氣。因此，通過殘疾人社區服務供給體系的建設，能夠整合殘疾人社區服務項目，促進殘疾人服務項目的健全，不斷滿足殘疾人日益增長的美好生活需要。

(三)服務內容的整合

殘疾人社區服務集中在社區范圍內，依托社區資源由各類主體面向殘疾人提供服務，因而服務內容具有一定的空間特性。這是因為每個社區的稟賦及所擁有的資源不同，殘疾人群的殘疾狀況也有所差異，他們的基本需求同樣具有一定的異質性，為這類人員提供的服務自然就需要有不同的側重點。但總體而言其工作目標都是給予殘疾人基本生活保障，幫助殘疾人克服內外部的環境障礙，使得殘疾人能平等地參與社會生活，在此基礎上盡可能地改善生活條件，提高生活質量。

一般來說，殘疾人社區服務內容涉及到基本的食物、衣物、住房、醫療康復與照護、特殊教育、職業與就業培訓、交通工具、無障礙環境、輔助用品用具、法律維權、助聽等方面。殘疾人社區服務內容可以依據不同標準劃分為不同的類型，根據需求滿足形式的差異，可以將殘疾人社區服務劃分為直接服務和間接服務兩種類型。其中，直接服務是指利用社區內部資源所能直接提供的服務，例如，社區為殘疾人提供的幫扶、無障礙設施、康復訓練、就業培訓等服務內容；間接服務是指當社區資源有限，且無法充分滿足殘疾人需求的情況下，社區作為中介求助于其他社會資源為殘疾人提供相關服務，如利用專業康復機構為殘疾人提供康復服務等內容。

(四)服務整合的特點

經過數十年的建設，我國殘疾人社區服務的整合形成以下三個鮮明特點，展示出中國殘疾人社區服務的獨特性。

第一，由政府推動。由于殘疾人多數無法取得正常的收入，因此，不可能借助市場來獲得過多甚至全部的殘疾人服務，這決定了殘疾人服務供給的市場化程度普遍較低，依靠市場不能滿足所有殘疾人的各項服務需求。因而只能依靠政府，通過政府提供各類資源并動員及整合各類主體參與到殘疾人社區服務當中去，使得政府之外的各類組織按照政府所設定的目標提供各自的服務，形成服務項目、服務內容、服務方式等的整合，讓其他組織成為政府服務的延伸。正因為如此，由政府出面整合各類殘疾人服務主體及服務資源，形成自上而下的服務整合就成了中國殘疾人奢求服務整合的顯著特點。

第二，以殘疾人為中心。如何整合、整合什么項目、內容以及采取何種形式加以整合等不能由資源掌握者決定，而應該根據殘疾人的需要，以殘疾人為中心，著力解決殘疾人基本生活需要的問題，切實增強殘疾人的幸福感與滿意度。實際上，也只有以殘疾人為中心整合社區各種服務資源與服務手段及服務方式才能切合殘疾人需要，以殘疾人為中心就構成了殘疾人社區服務整合的目的與要求。

第三，自發性。殘疾人生活在城鄉社區中，社區為這類群體提供服務最初具有自發性、志愿性以及民間性特征，隨著經濟社會的發展以及社會文明程度的提高，殘疾人社區服務日益增加了政府及企業等主體，使得殘疾人社區服務變成了有組織、有指導的系統化、專業化乃至職業化服務。但是，無論殘疾人社區服務如何發展，只要人類的助人自助本性不變，殘疾人社區服務的自發特性就不會改變更不會消失。

二、國外殘疾人社區服務模式的整合

國外殘疾人社區服務已經發展出多種服務模式。其中，最早產生于20世紀50年代英國的社區照顧模式，其理念與方法逐漸得到其他國家的認可并被廣泛應用到各國殘疾人社區服務中。

社區照顧“泛指在社區層面為社會上有需要的人群提供照顧及支援，既包括正式的社區結構與資源，也包括非正式的社會支持網絡為有需要的人士提供照顧”[注]夏學鑾主編：《社區照顧的理論、政策與實踐》，北京大學出版社1996年版，第31頁。。它最早用來解決英國的院舍照顧所出現的封閉性強而開放性弱、單一性有余而整合性不足以及生活照料性強而社會融入性不足等問題所進行的照顧模式創新。于是，一些學者倡導走出院舍照顧走向社區照顧，以便動員社區內一切可以利用的資源，利用好非正式支持網絡的同時，又與正式支持網絡相聯合，讓有需要的殘疾人能夠在自己熟悉的社區范圍內得到照顧，特別專注于為殘疾人提供康復性的服務訓練、生活自理能力的鍛煉以及手工勞動的簡單參與等，不斷增強其社會適應能力，努力讓殘疾人走進社會、融入社會。

德國的“鄰里之家”是另一種殘疾人社區服務模式。“二戰”結束后，德國社會工作者掀起了“鄰里之家”運動，使之成為社會福利工作的一部分并涵蓋殘疾人服務。“鄰里之家”首先是一種為社區居民服務的社會福利事業機構，它注重自我經營、自我管理、自負盈虧，但它所開展的活動得到政府、企業及其他社會團體的資助。就殘疾人社區服務而言，“鄰里之家”根據社區殘疾人的需要力所能及地提供服務項目或相關資訊，如為缺少生活保障的殘疾人提供物質幫扶及生活照料，為心理有障礙的殘疾人提供專業的心理或個案服務，為盲人提供朗讀服務，為聾啞人提供手語服務，為肢體失能者提供康復訓練服務等，以幫助他們改善現有的生活狀況，提高其生存能力。

此外，瑞典的殘疾人社區服務發展出了非機構護理模式。早在1961年，瑞典就通過了《特殊服務法》，要求將智力殘疾人從護理中心轉移到家庭居住，其家庭住房得到政府支持。這種政府支持家庭住房主要有三種形式：一是政府給予補貼在普通居住區集體居住；二是服務性居家方式；三是對私人住房加以改造和個人化處理。無論采取何種形式，其目的都是為了增強殘疾人社區服務供給的精準性，不斷滿足殘疾人個性化的服務需求。

總體上看，無論是英國的社區照顧模式、德國的鄰里之家，還是瑞典的非機構化護理，殘疾人社區服務都注重政府和非政府機構的合作與協調，強調殘疾人社區服務供給主體的多元整合，也就是正式部門、非正式部門之間的互動與協作構成了殘疾人社區服務的支持網絡，有助于殘疾人社區服務的持續發展，由此發展出“跨專業整合照護模式”以及“整合照護網絡模式”(Integrated Care Network，ICN)[注]Burns.L.,R.,&Pauly.M.,V.，“Integrated delivery networks: a detour on the road to integrated health care?”，in Health Affairs ，Vol.4(July 2002)pp.128-143.。這些模式注重對提供照顧使用權利的詮釋，加強各級政府與社會組織的整合，推進各類殘疾人社區服務資源的整合等。一些國家和地區甚至還整合了相關管理機構，例如日本將厚生省與勞動省整合成立“厚生勞動省”，我國臺灣地區整合社政業務與衛生業務組建了“衛生福利部”，以便在社區更有效地推廣相關殘疾人福利政策。這意味著，跨專業、跨部門、跨領域去整合各類資源形成一種更為整合性的殘疾人社區服務已經成為全球共識。

三、我國殘疾人社區服務整合面臨的挑戰

隨著殘疾人社區服務供給主體的多元化、服務需求的多樣化，殘疾人社區服務整合在我國普遍推行開來。但是，殘疾人社區服務整合在實踐過程中也面臨著諸多挑戰。

(一)殘疾人社區服務整合缺乏規范的管理

殘疾人社區服務的整合要想順利開展首先必須要有明確的政策，規范各個主體如何整合、整合項目、整合形式、整合途徑以及整合目標，規范哪個主體牽頭整合、其他主體相互配合等。但是，現行的殘疾人社區服務事務缺乏一些明確的整合規定，政府各部門之間的整合責任、整合權利等關系模糊，一些涉及到本部門進行整合的責任及權利的事務遭到推諉、敷衍，甚至根本無法得到落實，這就對殘疾人社區服務整合的開展產生了負面影響。例如，社區殘疾人協會作為殘疾人自己的組織，理應成為反映殘疾人意見和心聲、整合各項服務資源的重要載體，但它掛靠居委會使其自身定位出現了偏離，服務內容帶有強烈的行政取向，忽視了社區內其他服務于殘疾人的社會組織及個人力量的整合，進而忽視了社區內殘疾人實際需求，無暇專注于社區殘疾人服務工作。實際上，由于缺乏明確的管理規范，個別機構不愿接受政府相關機構的整合，不愿接受政府相關部門的業務指導，不能很好地根據殘疾人的實際需求設置服務項目和服務內容，進而無法開展專業化、規范化的社區殘疾人服務。

(二)殘疾人社區服務整合缺乏目標意識

殘疾人社區服務的目標是要解決殘疾人特定的社會問題，滿足社區需要的同時促進社區內殘疾人與非殘疾人之間的社會融合，這是殘疾人社區服務整合的目標。然而，社區在殘疾人服務過程中更多是為了執行上級部門指派的各項任務，完成一定的考核標準；其他行動主體提供殘疾人服務更多地是為了自身的生存，由此使得兩類主體之間的整合目標不一致；有的組織著眼于經濟目標，有的聚焦于社會價值，還有的專注于政治目標。不僅如此，一些主體在提供殘疾人服務的時候只有當下目標而缺乏長遠目標，甚至沒有任何的組織目標。在這種情形下，各種服務目標混雜在一起遮蔽了殘疾人需求這一始源性目標，無法真正解決殘疾人需求的多樣化問題，不利于殘疾人的社會重建。例如，部分社會組織為殘疾人提供心理輔導時僅僅以輔導人次數為評估目標，不考慮殘疾人心理輔導的周期長短，使得殘疾人輔導效果不甚明顯。問題的關鍵是，殘疾人社區服務供給主體的這些認知會進一步降低社區凝聚力，造成社區居民對殘疾人服務意識淡薄，無法整合成為殘疾人提供精準服務的合力，阻礙殘疾人社區服務的整合。

(三)殘疾人社區服務整合缺乏多元項目策略

服務項目策略涉及究竟以案主、服務供給者還是以方案、組織、政策等為中心的問題，涉及究竟是以單一的項目策略為中心還是以組合型項目策略為中心這個問題。眾所周知，我國殘疾人社區服務項目策略多數以政策為中心，地方政府根據殘疾人相關政策規劃社區殘疾人服務目標、服務項目及服務重點。這種以政策為中心的項目策略為殘疾人社區服務提供了宏觀規劃和制度保證，指導社區開展殘疾人便民服務、公共設施完善服務、院舍服務、醫療與康復服務、助學及輔助性就業服務、無障礙改造、文化體育、社會參與服務以及其他個性化的社會福利服務等，這對殘疾人社區服務的開展具有重要意義。但是，以政策為中心的項目策略卻不利于殘疾人社區服務的整合。一方面，它容易忽視殘疾人的實際服務要求，造成政策安排與殘疾人服務需求之間的錯位。比如，政府投入大量的資金進行社區殘疾人服務建設，然而每個社區殘疾人的殘障類別、殘障等級、年齡分布各不一樣，不同情況的殘疾人所需要的社區服務存在差異，重度殘疾人可能更需要后續的康復治療和社區照顧，殘障兒童則更需要得到適宜的教育資源和成長環境。因此，這種單一的政策策略而缺乏以殘疾人為中心的策略整合，會造成政府與殘疾人之間缺乏必要的溝通與合作，影響殘疾人社區服務效率，不利于殘疾人社區服務的整合。另一方面，它容易忽視社區服務供給主體的服務能力，使得政府、企業、社會以及個體之間產生服務上的區隔，造成某些服務提供上“爭搶”服務對象，而另一些服務均缺席，服務資源重疊或資源空缺問題無法得到很好地解決。

四、我國殘疾人社區服務整合的對策

殘疾人社區服務整合中面臨著的諸多挑戰，需要我們扎實推進殘疾人社區服務的整合建設，加強服務主體之間、服務主體與殘疾人個體之間的整合，整合殘疾人社區服務主體及服務項目，發展多元項目整合策略，達成跨部門跨專業合作與整合。

(一)為殘疾人服務體系中的行動主體完善規則，形成合理的管理體系

加強殘疾人社區服務整合，就是要完善殘疾人服務體系中各個主體的行為準則及行動規則，形成規范而完善的管理體系。一方面，要通過完善相應的法規、制度及政策，明確各政府部門在殘疾人社區服務供給中的責任界限，為政府部門提供殘疾人社區服務提供政策依據。另一方面，要依法合理定位社區殘疾人協會，減少過多的行政事務，使其能夠全身心地投入到社區殘疾人服務中來。同時，要制定社區殘疾人服務從業標準，特別要制定符合當地發展水平的地方標準、行業標準及財政資助標準，使之能夠滿足殘疾人基本的需要。在此基礎上要加強社區殘疾人服務隊伍建設，對現有的從業人員進行專業技能培訓，提高殘疾人社區服務隊伍整體素質，使其勝任社區殘疾人服務工作。另外，要加強殘疾人服務組織及服務機構的監督制度建設，對殘疾人社會組織和服務機構的設立條件、內部管理、治理結構進行有效地監督，協調好政府與市場組織、社會組織之間的關系，為殘疾人社區服務整合提供保障。

(二)政府、社會、市場達成整合共識與整合目標

實現社區殘疾人生活、就業、康復等各項服務的整合，需要政府、市場、社會、服務人員以及殘疾人本身等形成共同的整合目標。如果只能引起單一部門或組織的興趣，如果整合目標僅在于救濟殘疾人而不是滿足他們的真正需求，那么這樣的社區服務整合難以扎實有效。這就要求在殘疾人社區服務整合中各行動主體以滿足殘疾人日益增長的美好生活需要為優先考慮，以解決殘疾人基本生活需要為第一要務，站在殘疾人根本利益這一共同目標上協同工作。從過去粗放型、指令式的社區服務模式轉向集約型、精細化的社區服務模式[注]張貴群：《社區服務精準化的實踐困境與實現機制》，《探索》2018年第6期。。因此，各主體應該把促進殘疾人發展作為政策整合目標，從如何有助于殘疾人自身發展去完善各項服務政策、服務項目、服務內容及服務手段。同時，也要引導、動員并整合社區居民積極參與到殘疾人社區服務當中來，為殘疾人提供更加貼切的服務。

(三)開展跨部門跨專業合作，使得行動主體之間建立起真正的伙伴關系

殘疾人社區服務的整合同樣強調跨領域、跨組織間的協調與合作，更加重視在同一項目中各行動者之間的伙伴關系，它是確保殘疾人社區服務有效供給及有效實施的重要途徑。因此，殘疾人社區服務的整合提倡政府部門以伙伴關系方式進行工作，包括殘疾人組織、地方政府、社區志愿組織、市場組織等各類服務主體。實際上，只有實施多元項目整合策略，才能達成跨部門跨專業合作，使殘疾人社區服務不同行動主體間建立起真正的伙伴關系，開展真正滿足殘疾人實際需求的行動，提高社區服務資源的使用效率。這就要求建立以殘疾人個體需求為導向，整合各個部門及專業力量的評估體系，對于同一項目可以通過以政策為載體、以案主為中心、以服務供給者為對象進行操作，強調依據殘疾人基本需求狀況，構建有關服務供給主體各自的工作內容，建立起服務殘疾人的組織架構、業務范圍、角色、服務內容與資源等，促進相關人員形成合力，共同做好殘疾人服務工作。