我國《職業教育法》：現實問題與完善展望

張曉冬 史京嬌

《中華人民共和國職業教育法》（下稱《職業教育法》）自從1996年頒布施行，至今已經過去22年。作為職業教育領域的基本法，對于推進我國職業教育制度體系建立，促進職業教育實踐發展起到了巨大的推動作用。但是，隨著我國經濟社會的急劇轉型，《職業教育法》與職業教育實踐發展不相適應的情況日漸增多，與當下我國推進現代職業教育體系建構有較多的沖突之處。《職業教育法》中部分規定及條文已經不能適應職業教育發展需求，需要予以修訂和完善。2017年3月的全國“兩會”上，教育部明確表示正在起草新的《職業教育法》草案，這也表明，法律執行部門確實已經看到了該法存在的問題。為此，在《職業教育法》修訂過程中，一方面要對現有的已經被職業教育實踐所證明的規定予以細化和承繼，同時還需要不斷修訂與當前職業教育發展實踐相沖突的內容，在修訂過程中充分體現如今的職業教育改革政策及成果。因此，本文就《職業教育法》在實施過程中存在的問題展開分析，并以此為基礎提出我國《職業教育法》未來完善的相應對策。

一、現行《職業教育法》存在的主要問題

在過去的20余年時間內，《職業教育法》為規范職業教育的發展作出了巨大貢獻，也為職業教育的制度體系構建提供了充分的法律支持。但是在新的時代、新的環境下，《職業教育法》法律條文的相對滯后性與經濟社會的快速發展不相適應，也與職業教育的發展不相適應。因此，在《職業教育法》修訂之前，需要明確其在職業教育實踐中存在的具體問題。

（一）立法理念以及法律定位不夠清晰和準確

從法理的角度看，立法理念與法律定位事關法律的運作效果，也關系到法律的實施過程與方式。整體而言，《職業教育法》在制定過程中，受制于時代局限，立法理念及法律定位不夠明確，也不夠清晰。

第一，立法理念較為模糊。在20世紀90年代中期，我國職業教育發展還較為緩慢，整個社會對非全日制教育、技術技能教育以及實踐性教育還存在一定的偏見。為了糾正這些偏見，《職業教育法》將立法理念界定為推進技能型人才的培養[2]。顯然，這種理念有較強的實用性和功利主義傾向。經過20多年的發展，立法理念與時代之間的差距逐漸凸顯。如今受教育權已經是基本人權的主要內容之一，在職業生涯中接受職業技能訓練也是每個個體接受教育的題中之義。從這個意義上看，《職業教育法》過度強調工具價值的立法理念以及職業教育發展的目標設定，與時代發展的要求是有沖突的。在大力促進學習型社會建設以及構建終身教育體系的今天，職業教育對于社會個體的全面發展具有更為重要的意義，法律應該體現出其對社會個體基本教育權的保護，而不再是局限于培養技能型人才，使得職業教育和培訓成為每個個體均應該接受的教育權利。

第二，法律定位不夠精準。《職業教育法》對職業教育在國家教育體系中的地位并沒有做出明確的界定，盡管《職業教育法》中明確了職業教育是社會主義教育事業的一部分，但未能進一步界定職業教育作為教育類型的性質以及在國家教育體系中的價值。特別是在“教育法”做出修訂之后，明確了職業教育與普通教育、繼續教育一起作為“一級教育類型”的情況下，《職業教育法》中關于職業教育與普通教育、繼續教育的關系規定是缺位的。從“教育法”修訂的目的而言，就是為了確立“人的全面發展”理念在教育體系中的作用。職業教育作為單獨的一類教育，其應該是國家的基本教育制度，也應該是國民教育體系的重要組成部分。顯然，職業教育本質上是一種終身教育模式，也是一種能力型教育方式，而不能僅僅將職業教育理解為是一種暫時性的技術技能培訓教育。因此，確立職業教育的終身屬性以及能力內涵，是時代發展對職業教育的基本要求，也是職業教育應有的法律定位。由此而言，《職業教育法》需要明確職業教育與普通教育、繼續教育之間的關系，需要在法律制度的頂層設計上確立職業教育與繼續教育、普通教育協調發展的互動機制。但令人遺憾的是，因為《職業教育法》立法理念以及法律定位的模糊與滯后，直到今天，職業教育在整個教育體系中的認同感偏低，甚至是處于邊緣化的地位。人們普遍認為職業院校是高考學業失敗者的無奈選擇，也是學習能力較差以及綜合素質較低學生的集中地。顯然，這種歧視性的理解和偏見是根深蒂固的，與《職業教育法》長期以來對職業教育定位不明是有密切關系的。因此，進入新時代，為了實現社會個體的全面發展，必須要從終身教育角度大力推進職業教育發展，職業教育的立法理念以及法律定位必須明確，這是《職業教育法》修訂必須重視的全局性問題。

（二）法律條文過于抽象，執行的明確性與可操作性較差

就我國現行的《職業教育法》而言，原則性、籠統性的條款太多，影響了法律的執行性，降低了法律的執行力。第一，法律條文過于原則化和政治化。客觀而言，我國《職業教育法》的很多條文并沒有使用法律語言，而更多使用的是一些帶有宣傳性、口號性的政治語言[3]。政治語言在法律規范中并不是不能使用，但如果使用過度，就會影響法律的嚴肅性，無法體現出立法者的真實意圖，進而沖淡了法律本身的法理屬性，不利于執行。

第二，法律條文較為籠統，對職業教育的重要制度并未作出實際規定。《職業教育法》作為職業教育領域的基本法律，其主要內容本應該是就職業教育的基本制度、機制及實施方式作出明確的規定，否則就會降低法律實施的實效。而現實中就是如此，比如職業教育辦學主體本應該是《職業教育法》規定的重要內容，但該法并未對各級各類辦學主體的資格、準入條件、法律地位、權利義務、退出方式等作出明確的規定，導致辦學主體制度含糊不清。還比如，職業教育的教學主體也應該是《職業教育法》規定的重要內容，但是該法對于職業教育的主體包括教師以及其他教育工作者的任職條件、資格、期限以及權責義務、考核方式等未作具體的規定，在一定程度上嚴重影響了教師的專業發展。客觀看，職業教育中這些重要制度在該法中的缺位，在一定程度上降低了該法的效力。

第三，對于職業教育的辦學主體、管理主體、教學主體等違法行為的法律責任也未作明確規定。法律責任是法律實施的基本保障，沒有責任的規定，實際上就是對違法者沒有實際的震懾力，對于受害者也沒有明確的救濟機制。從法理上看，一部法律沒有責任條款，該法律是不完善的，甚至是“虎頭蛇尾”的。《職業教育法》從法律性質上看，屬于行政法的范疇，行政責任、民事責任以及刑事責任是該法的主要責任形式，但未做規定，大大影響了該法在執行過程中的效力。顯然，法律的有效，必須要求法律條文是明確、具體，法律語言也必須明確的、具體的，對于權利主體的權責義務、責任方式等必須做出明確的設定，如此才能保證法律的可執行和可操作。從這個意義上看，未來《職業教育法》的修訂，必須要將可操作和可執行作為立法修改的基本方向。

（三）對職業教育的監督管理、評估獎懲以及財政保障等制度未作規范

《職業教育法》作為教育行政法體系的一部分，職業教育的管理監督、評估獎懲機制以及財政保障制度等方面應當是其核心內容。但是該法對此并未作出科學、嚴謹的規定，導致了職業院校在辦學過程中評價體系不明以及經費保障不力等問題。第一，教育評價以及獎懲機制是教學監督管理過程中的重要環節，但《職業教育法》對此完全未作規定。囿于歷史的原因，在《職業教育法》出臺之際，相關教學評價的方案、標準與機制在整個教育體系中沒有受到足夠的重視，這導致職業教育辦學主體的辦學動力及改革創新意識不足[4]。盡管在實踐中教育部門也出臺了多項評估政策，但只是宏觀政策評估，而對于教學改革過程中的評價機制、評價方式未作規定。教學過程中的評價機制、獎懲體系及評估方式是推動教學改革以及創新的重要環節，相關問題的缺失，對職業教育教學過程的激勵作用是極為有限的。

第二，對我國的職業教育管理體制并未理順，由此導致了管理體制混亂。盡管該法規定國務院教育主管部門負責職業教育的統籌規劃、宏觀管理等工作，但對于何謂統籌規劃、宏觀管理并未細化，由此也就使得教育主管部門的職責與權限不明，容易引發“多頭管理、政出多門”的問題。受限于多頭管理，使得教育、財政等部門在權責上無法明確厘清，加上職業資格管理屬于勞動與社會保障部門的職責，由此就導致了職業教育在管理上呈現“兩張皮”的問題，進而也就導致了職業教育質量的下降以及社會認可度的降低。

第三，對職業教育的財政保障以及經費支持等未能細化，導致了職業教育財政支持各地差異較大，影響了職業教育的均衡發展。《職業教育法》對職業教育發展的經費保障只做原則性的規定，職業教育經費所占GDP的比例沒有在法律上予以明確。1996年的時候，財政部、教育部提出國民教育經費的總體支出應該占到GDP的4%，但這個目標直到2012年才得以實現。而職業教育在這個4%的比例當中，其所分享到的比例還不到20%，而地方政府的配套資金支持受制于分稅制改革，大部分地方政府有心無力，難以落實到位[5]。如此少的經費保障及財政支持，造成了職業教育在整個國民教育體系中的地位日漸邊緣化，影響了職業教育的持續發展。職業教育屬于普惠型教育，帶有較強的公益屬性，國家的財政保障是政府的基本義務和職責。《職業教育法》修訂要在此方面予以強化和完善。

（四）現行立法對國外職業教育發展及管理的經驗總結不夠，缺乏全球化的發展眼光

在法律發展當中，法律移植是極為重要的，也是實現法制現代化不可或缺的前提。縱觀中國百年來的法制化進程，特別是改革開放以來，法律移植是中國法律發展的基礎。我國很多部門法在立法、法律實施過程中廣泛汲取了發達國家的經驗，但現行的《職業教育法》在制定的時候受時代局限，通篇幾乎沒有涉及到對發達國家職業教育發展經驗的借鑒問題，這不得不說是該法實施中的一個重大缺陷。眾所周知，德國雙元制職業教育模式、美國終身職業教育模式在全球具有廣泛的影響力，在實踐中也為我國職業教育發展提供了諸多的借鑒與參考，但是在這方面由于法律條文的缺失，使得很多的改革特別是借鑒發達國家的改革模式沒有法律依據，導致在改革實踐中遇到較大阻力。當然，除了發達國家的經驗之外，像韓國、巴西、新加坡、南非等國家的職業教育同樣也是特色鮮明，這些國家的職業教育經驗同樣可以為我國職業教育發展提供參考[6]。因此，在未來的《職業教育法》修訂完善過程中，有必要明確借鑒國外職業教育經驗的重要意義以及具體的借鑒方式，為中國職業教育“引進來”和“走出去”提供法律支持，也為中國職業教育參與全球職業教育發展提供法律保障。

二、《職業教育法》完善的展望

客觀而言，《職業教育法》實施20多年來，在推動中國職業教育制度完善等方面做出了重大貢獻。但隨著時代的發展，法律的適應性、操作性、明確性及規范性等方面還存在較多的問題。因此，需要立足現代職業教育體系構建，形成全球化合作思維，通過修訂《職業教育法》來促進我國職業教育的跨越式發展。

（一）以促進“人的全面發展”為基本立法理念，明確職業教育的終身性和能力性

以人為本，促進人的全面發展是終身教育理念下教育發展的基本目標，對于職業教育而言更是如此。職業教育是一種普惠型教育，也是一種跨界性教育，與學習者的生涯發展有密切的關系。而勞動者接受職業教育，促進生涯自我發展也是憲法賦予其的基本權利，更是全面提升社會競爭力的重要手段。隨著信息技術的快速發展以及社會急劇變革，職業與崗位變化、轉換的速度在加快，這就要求勞動者在職業生涯中需要不斷學習，需要終身學習，以保持自身職業轉換能力的提升。正是因為經濟社會環境的改變，為職業教育的立法理念更新提供了實踐基礎。因此，在《職業教育法》未來修訂完善過程中，必須要立足于職業教育發展的實際情況，明確以人為本、促進人的全面發展為立法理念，明確職業教育的終身性以及能力性的基本內涵，在此基礎上明確職業教育與繼續教育、普通教育的關系，并確立三大一類教育類型的溝通和銜接方式，將職業教育塑造成為終身教育體系的“立交橋”，為職業教育的持續發展提供法律支撐。

（二）進一步提升法律條文的明確性及可操作性

法律應該具有穩定性，因此在法律修訂過程中應該帶有一定的前瞻性，明確職業教育發展的實踐方向，進而才能夠彰顯立法的嚴謹和準確。盡量少用政治化、口號化的語言，由此來提升法律條文的準確性。第一，進一步規范和明確職業教育的基本制度體系，確立職業教育辦學主體的資格、條件、權責義務以及退出機制等具體問題。隨著經濟社會的急劇轉型以及產業結構的不斷優化升級，《職業教育法》在修訂的時候，應該立足于大職業教育觀，進一步擴大職業教育的辦學主體及其資格范圍。職業教育盡管是普惠性、公益性的教育類型，但因其與產業之間的密切關系，應該鼓勵社會力量、民間資本進入職業教育領域，在這方面需要與2015年修訂的“民辦教育促進法”保持一致，以確保法律體系的統一[7]。明確職業教育辦學主體資格，特別是當民間資本、社會力量進入職業教育領域，要明確其法律地位、權利責任以及投資回報等問題，進而提升這些主體參與職業教育的積極性，擴大職業教育的社會影響力。

第二，進一步細化職業教育教師以及其他人員的任職資格、權責義務以及考核評價等問題。從實踐而言，我國職業教育領域師資較為短缺，特別是雙師型教師更是短缺，企業高級技術、管理人員沒有進入職業院校任教的動力。因此，在《職業教育法》修訂過程中，應該明確職業院校教師任職資格、晉升前景及薪資待遇等問題，鼓勵和引導企業技術、管理人員和職業院校教師之間的雙向流動，加大力度整合師資隊伍，進而解決當前職業院校雙師型教師不足的問題。

第三，構建校企合作辦學的制度化體系及法治模式。盡管校企合作、現代學徒制在實踐中蓬勃開展，但整體看，當前的校企合作模式依然不夠成熟。在這方面我國可以借鑒德國、美國職業教育中的校企合作模式及相關經驗。相較而言，德國的職業教育比較重視企業的作用，重視企業的廣泛參與；美國模式則比較注重學校的作用，但無論是采取哪種模式，必須要做好制度的頂層設計，重視法律框架的安排。在構建校企合作模式中，《職業教育法》需要重視三方面問題的規范：一是政府在校企合作模式中的應有作用。通過法律條文明確政府在校企合作模式中的引導、管理和扶持作用，明確政府的責任和義務。二是要細化企業在校企合作過程中的權利與責任，特別是對于企業參與校企合作獲得的補貼、稅收以及政策等方面的優惠，應該予以明確，以此來提升企業參與的積極性，保障企業參與職業教育發展的動力。三是明確校企合作模式中的獎懲機制及評價方式，為職業院校、企業的合作奠定規范的法律基礎，明確職業院校應有的法律地位。

第四，明確職業教育與普通教育等其他教育類型的溝通銜接機制。一直以來，推進職業教育與其他教育類型的銜接與溝通，是實現職業教育持續發展以及提升職業教育社會認可度的重要方式。構建職業教育與其他教育類型之間的流動和溝通機制，可以更加有效地將職業教育納入到終身教育體系中。因此，首先在職業教育內部，從法律上明確中職教育和高職教育之間的溝通，打破兩者在政策壁壘上的障礙，確立中職升入高職的方式以及比例。其次，明確職業教育與普通教育之間的溝通問題。在法律修訂過程中，應該建立這兩者溝通的宏觀指導政策，明確兩者溝通的方式、途徑，確保技能教育、學歷教育之間能夠對接，進而全面提升勞動者素質。

第五，提升法律的權威性，明確職業教育的法律責任及其后果。對于制度構建而言，有了完善的法律條文及明確的法律規范，但關鍵還在于執行。如果空有完備的法律條文而無法執行，法律也只是剩下空洞的法條。因此，在明確了職業教育辦學主體資格、教師主體條件、校企合作模式以及政府責任之后，要在法律中明確違法的責任后果以及責任承擔方式，提升法律的震懾力與權威性，加大法律的執行力。

（三）進一步厘清職業教育發展的監管、評價以及財政保障機制

當前，我國職業教育發展體制混亂以及職業教育法律法規、政策執行等方面之所以存在偏差，在很大程度上是因為沒有明確的監管、評價以及財政保障機制。在《職業教育法》修訂過程中，應該注重解決好三方面問題。第一，關于職業教育發展的監管體制。從我國職業教育發展實踐以及行政管理慣性看，職業教育的監管主要涉及到教育、人力資源與社會保障以及財政三大部門。《職業教育法》在修訂過程中，應該做好廣泛的立法調研，明確上述三個部門具體的職責，并在法律中予以固定和細化，使得三個部門參與職業教育管理能夠切實有法可依。第二，關于職業教育發展的評價問題。評價問題一直在《職業教育法》中沒有體現，這在一定程度上影響了職業教育評價標準和評價體系的完善。因此，在《職業教育法》修訂過程中，應該明確評價機制的主體以及實施方式，特別是要就第三方評價體系做出明確的規定，將職業院校自我評價、政府評價以及社會第三方評價結合起來，共同推進職業教育評價機制的完善。第三，關于職業教育經費保障機制。盡管《職業教育法》對職業教育經費保障機制做了原則性的規定，并要求地方政府制定經費撥付標準。但實際上，我國省一級政府對于職業教育經費投入遠遠沒有達到國家的要求，對于經費增長標準和比例也沒有達到國家的要求。顯然，教育是一項公共產品和服務，經費保障至關重要。這方面，我們可以借鑒發達國家的經驗和做法。美國在職業教育發展中，通過立法的形式確立了聯邦、州的投入比例以及分擔方式，并且對聯邦、州政府的持續投入增長比例也做了明確的規定。因此，我國在《職業教育法》修訂中，應該明確職業教育經費在GDP中的比重，并建立相應的保障制度，此外還要明確職業教育經費持續增長的比例以及地方政府的承擔部分[8]。當然，為了更好地的吸納社會資本進入，法律應該通過政策引導和杠桿支持明確民間資本進入方式，進而建立更加完善的職業教育經費投入體系。

（四）職業教育法律修訂中應該注重對國外經驗的借鑒

我國職業教育法制定于上世紀中期，當時的經濟社會發展形勢以及對外開放程度與當前有較大的差距，加上當時的立法技術與法學研究水平同當前也有較大的差距。基于這些原因的考量，當時在法律制定過程中，是按照原則性、粗放性的思路來立法的，法律條文的內容過于簡單，規定過于原則和籠統，可操作性較弱。重要的是，在立法過程中沒有考量對國外經驗的借鑒，法律體系較為封閉。但經過20多年的發展，我國經濟社會結構以及對外開放程度已經有了較大變化，依法治國，建設社會主義法治國家已經成為國家的基本方略，因此立法思維、思路需要作出調整，改變過去原則性、粗放性的立法模式。具體而言：第一，要注重法律條文的明確、細化以及完善，注重法律權利、義務、后果的一致性，增強法律的嚴肅性，提升法律的前瞻性。第二，在深入研究國外職業教育發展經驗的同時，立足于當下的國情，加大對國外職業教育發展經驗的借鑒力度，要用全球化、開放性及包容性的眼光來借鑒發達國家職業教育經驗。特別是隨著我國“一帶一路”戰略的實施，職業教育的對外開放也是國家新一輪對外開放戰略的重要組成部分，自然需要法律的支持和保障。