論加快發展現代職業教育的制度供給

陳正江

作為我國改革開放40年進程在教育方面的獨特折射和中國對世界教育的獨特貢獻，職業教育發展根源于我國經濟社會發展的客觀需求和各職業院校主觀期望，國家對高等職業教育實施了一系列制度供給，這在職業教育發展過程中體現得更加顯著。國家制定實施了一系列推動職業教育發展的重大政策，進一步確立了職業教育的重要地位，明確了職業教育改革發展的指導思想、目標和思路，反映了我國職業教育發展的歷史沿革和價值導向。在發展職業教育政策的推動下，大力發展、加快發展、創新發展逐步成為社會共識，為我們提供了一個改革開放歷史背景下中國特色教育生成與發展的重要案例。

一、問題的提出

唯物主義揭示了事物發展是內因和外因共同作用的結果。改革開放以來，黨中央、國務院高度重視職業教育，加強了對職業教育工作的領導和支持，研究解決職業教育發展中的重大問題，制定出臺職業教育改革發展的大政方針，先后發布了《中共中央關于教育體制改革的決定》《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》《中國教育改革和發展綱要》《面向21世紀教育振興行動計劃》《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》《國務院關于大力發展職業教育的決定》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》等一系列指導職業教育發展的重要政策文件。

2014年6月，國務院召開新世紀以來的第三次全國職業教育工作會議，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就加快職業教育發展作出重要批示。中共中央政治局常委、國務院總理李克強在會前接見與會全體代表并講話。會前，國務院頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）；同月，教育部等六部委制定《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》；2014年11月，財政部 、教育部發布《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度 加快發展現代高等職業教育的意見》（財教[2014]352號）；2015年10月，教育部發布《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》（教職成[2015] 9號）。我國現代職業教育發展迎來了新一輪的制度供給高潮。

回顧人類社會發展史，無論是古代的統一度量衡，還是現代的標準化運動，歸根到底，背后都有制度做支撐。在現代社會科學研究領域，制度作為一個核心概念，在諸如社會學、經濟學、政治學、法學及管理學等學科領域運用廣泛且具有較強的解釋力。隨著現代社會經濟的進一步發展，制度分析為現代組織的發展提供了理論上的依據，制度理論逐漸成為政策分析的主要方法，代表了當前政策分析的發展動態和研究走向。可以說，自20世紀七八十年代開始，西方社會科學領域重新發現了制度分析在解釋社會現實問題中具有重要的地位和作用，進而形成制度解釋經濟社會變遷的新范式。與此同時，制度分析也被引入教育學研究中，這集中體現在對一國教育制度（主要包括教育體制和教育政策等）、學校制度（主要包括產權制度和治理制度等）的分析上。在新中國教育史上，職業教育發展是重要的制度變遷。加快發展現代職業教育是促進轉方式、調結構和民生改善的戰略舉措，而制度供給是加快發展現代職業教育的必要條件。為響應加快發展現代職業教育這一時代教育主題，本文嘗試運用制度供給理論，闡釋制度供給作用于現代職業教育發展的機理，力圖理順加快發展現代職業教育與制度供給二者間的互動關系，為討論加快發展現代職業教育問題提供一種宏觀的歷史背景和分析框架。

二、制度與制度供給

（一）制度的內涵

制度，原指一套有形無形的框架和規則體系，它通過規范的整合來降低社會的交易成本。人類社會發展與制度相伴而行，制度影響社會主體的觀念和行動?，F代產權制度創始人羅納德·科斯認為，作為一種規則，制度通常被用于支配特定的行為模式與相互關系[1]。新制度經濟學代表人物道格拉斯·C·諾思指出，人類發展的各種合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的規章的那些制度，正是經濟史的中心[2]。在此基礎上，他進一步指出“制度是社會的游戲規則，更規范的講，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”[3]。正是在這個意義上，羅爾斯指出，“社會的制度影響著社會成員，并在很大程度上決定著他們想要成為哪種個人，以及他們所是的哪種個人”[4]。前人關于制度的經典研究，特別是卡爾·馬克思的國家理論[5]和曼庫爾·奧爾森的集體行動理論[6]以及道格拉斯·C·諾思的制度變遷理論等都為本文的討論提供了基礎和啟示。

（二）制度供給的重要性

一般認為，諾思對制度的理解和表述中最到位的是“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。制度提供了人類相互影響的框架，它們建立構成一個社會”[7]。而制度的作用是“用以降低規定、談判和實施構成經濟交易基礎的契約的成本”[8]。那么，制度供給是為了確保上述框架規則得以執行的相關安排。對于轉型期的中國而言，圍繞制度、制度與行為關系、制度變遷、制度績效開展研究無疑會為社會制度的建構提供有益的思路。制度變遷的實現和維持是制度供給和制度需求共同作用的結果，完整的理解制度變遷需要理解制度供給、制度需求、制度均衡和制度失衡，這些部分構成完整的制度內涵。作為分析制度及制度變遷的一個方面，制度供給是指制度供給者在給定的主觀偏好、利益結構、理性水平、制度環境、技術條件等的約束下，通過特定的程序和渠道進行正式規則創新和設立的過程。制度供給是制度安排中的關鍵一環，就其對社會主體行為的激勵和約束而言，制度供給是一個有價值的分析工具。

三、制度供給作用于現代職業教育發展的機理分析

職業教育是面向人人的教育，經濟社會越發展，越需要高質量的職業教育，這已經成為一種國際共識。諾思曾指出，“資源基礎的擴大取決于技術的改進，從而最終取決于知識存量的增長”[9]。正如諾貝爾經濟學獎獲得者加里·S·貝克爾曾在其經典著作《人力資本：關于教育的理論和實證分析》一書中指出的，“本書所研究的是關于通過增加人的資源影響未來貨幣與心理收入的活動。這些活動被稱之為人力資本投資”[10]。在回顧中國高職教育發展時，任何一個階段都不能忽略，每個階段都是對前一階段的回應，并反映著那一時期的政治經濟變化景象。在新的形勢下，我國作出加快發展現代職業教育的戰略部署，這是優化教育結構的重要舉措和基本實現教育現代化的內在要求。黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。本文對制度供給作用現代職業教育發展的機理分析主要圍繞市場在資源配置中起決定性作用和發揮政府作用兩個方面展開。

（一）制度供給涉及對職業教育資源變化的反饋反應

作為一種社會機制，制度供給涉及對資源變化的反饋反應，即制度需求者對于制度供給將如何反饋和反應，這主要體現在制度配置資源的效率上。職業教育以就業為導向，以服務為宗旨，加快發展現代職業教育是建設人力資源強國的必由之路，由職業教育所培養的數以億計的高素質勞動者和技術技能人才則為經濟社會發展提供重要的人才保障，這正是我國經濟轉型升級所需要的。改革開放所釋放的巨大人力資本需求為我國高等職業教育發軔起到促動作用；同時，我國高等職業教育發展為改革開放提供了人力資源基礎。隨著現代經濟的發展，教育、研究、人力資本、制度環境等因素在經濟發展過程中的重要性日益凸顯，就提高經濟增長質量而言，在勞動力方面有教育與培訓的要求，以提高專業化人力資本的積累水平。企業和院校都是重要的制度需求者，前者對需要何種類型的高素質勞動者和技術技能人才形成了制度需求，后者則對如何培養適應經濟社會發展的高素質勞動者和技術技能人才形成了制度需求，以上兩種制度需求都反映在供給曲線上。職業教育發展關系到億萬勞動力的就業，既是教育問題，也是經濟問題，更是重大的民生問題。就職業教育而言，制度供給涉及對職業教育資源變化的反饋反應，這在人力資本市場上得到更加明顯的體現。因此，從作為市場主體的行業企業到作為辦學主體的學校，都應努力抓住國家加快發展現代職業教育的有力時機，加強創新驅動。

（二）各級政府的政策行為與現代職業教育發展休戚相關

制度供給建立在制度合法性上，國家模式應當是任何有關長期變化分析的一個明確組成部分[11]。國家具有提供基本服務的職能，國家用一組服務——我們稱作保護和公正——來交換收入。由于提供這些服務有規模經濟，當有組織的專門從事這些服務時，所得到的社會總收入要高于社會上每個人保護其各自財產時所得到的社會總收入。國家所提供的基本服務，是一些根本性的競賽規則[12]。作為國家的代言人，政府從層級上包括中央政府與地方政府。在市場在資源配置中起決定性作用的基礎上，制度供給必須深入理解中央政府與地方政府的政策行為，同時更要深入理解相關政府組織和機構集體行動的邏輯。如2005年，國務院發布《關于大力發展職業教育的決定》[13]，其后地方政府響應中央政府政策，共同推進國家示范性職業院校建設計劃實施。縱觀改革開放40年來職業教育制度供給，誘致性制度變遷成為各級政府的實踐邏輯。項目與政府對職業教育的深層焦慮之間存在著聯系，這從政策文本中反映出來，這些政策的背景是產業轉型升級，但其內容則涉及到職業教育的發展。這表明高職教育發展政策是隨時間推移對問題做出響應而呈現出一種持續漸進的進程。盡管政策內容不斷變化，但其動員模式和政策進程在很大程度上仍然與以前是相似的，未能偏離誘致性變遷的軌道。

（三）行業企業參與對現代職業教育發展有顯著影響

產教融合、校企合作是職業教育的基本辦學模式，行業企業的參與能夠激發職業教育辦學活力，是辦好職業教育的關鍵所在。為深入貫徹落實黨的十九大精神，落實《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》要求，完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作，2017年12月，國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發[2017]95號），2018年2月，教育部等六部門印發《職業學校校企合作促進辦法》（教職成[2018]1號），這些制度供給旨在通過鼓勵行業企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮行業企業的重要辦學主體作用。尤其是引導行業企業參與教學過程，共同開發課程和教材等教育資源，以多種形式支持企業建設兼具生產與教學功能的公共實訓基地。同時，加強行業指導、評價和服務，分類制定行業指導政策。行業組織履行發布行業人才需求、推進校企合作、參與指導教育教學、開展質量評價等職責，并建立行業人力資源需求預測和就業狀況定期發布制度[14]。

四、加強制度供給和創新驅動，加快發展現代職業教育

加快發展現代職業教育響應了社會的需求與期待，進一步突出了職業教育的地位，促進職業教育從“有學上”到“上好學”轉變。而制度供給都是“自上而下”與“自下而上”，職業院校與政府、與行業企業互動與合作的過程，圍繞這一戰略主題，政府層面將制度供給作為推動發展的主要動力，而行業企業和學校層面則更強調創新驅動。

（一）政府層面：緊扣簡政放權實施制度供給

加快發展現代職業教育是建設人力資源強國的必由之路。一個國家制造業在價值鏈中的位置，取決于技術、管理和技能等諸多因素，而歸根結底都與勞動者的人力資本水平密切相關。因此，產業升級的前提是技能升級。相關研究表明，以2010年后15~59歲勞動年齡人口負增長為標志，中國經濟增長長期享受的人口紅利已經開始消失，劉易斯轉折點的出現在實踐中表現為從“民工荒”到“技工荒”，這意味著不再可以不漲工資而得到無限的勞動力供給。第一次人口紅利終究是會枯竭的，而第二次人口紅利的潛力則是無限的。長期以來我們缺的是技術人才和熟練工人，在向效率驅動型經濟增長模式加速轉變的情況下，更是如此。在這個意義上，職業教育是我國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的重要推力，這是基于對我國當前國情的現實選擇。這就要求我們在實踐中科學設計、合理確定職業教育發展的規模、結構、效益和強度，職業教育只有與中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路相適應，才有可能得到發展。

對于職業教育而言，政府制度供給的主要目標是提供基本公共服務，構建現代職業教育體系和區域產業發展需求，以共建公共服務平臺和協同創新綜合體為主要載體，以產教深度融合機制構建為主要抓手。在簡政放權的大背景下，政府的制度供給主要體現在戰略規劃引導、加大經費投入、加強檢查督導三方面。一是戰略規劃引導。2014年6月，教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、農業部、國務院扶貧辦等六部委制定《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》。規劃內容包括規劃背景、總體要求、體系的基本架構、體系建設的重點任務、體系建設的制度保障和機制創新、保障實施等32項，并列出了每項內容完成單位和時限。二是加大經費投入。建立健全財政投入穩定增長機制，各省區市均承諾對加快發展現代職業教育提供堅實的財力支持和保障。如浙江省到2017年底，全省公辦高職院校生均財政撥款達到本科院校水平。廣東省對開展高職特色的現代學徒制給予經費補貼支持。通過經費投入以及提供基本公共服務，吸引和支持社會力量興辦職業教育，不斷增強職業教育發展活力。三是加強檢查督導。2015年，全國人民代表大會常務委員會啟動職業教育法執法檢查，全國人民代表大會常務委員會委員長張德江擔任組長。通過深入了解實施情況，抓住關鍵問題，提出解決對策，確保職業教育法正確有效實施。

（二）行業與企業層面：緊扣轉型升級實施創新驅動

加快發展現代職業教育是適應經濟轉型發展的內在要求，通過加強校企合作，深化產教融合，實現職業教育與產業協同創新，推動教育、科技、產業資源集聚和整合，創新產教融合體制機制，促進校地共建、行業指導辦學、產教協同等方面合作發展，為打造中國經濟升級版提供有力支撐[15]。著力解決高職專業與行業產業匹配度不夠的問題；促進創新鏈、產業鏈、市場需求有機銜接，形成與區域經濟發展水平相適應、產教深度融合的現代職業教育體系，為新常態下的中國制造升級和區域經濟發展注入強大動能。適應新常態關鍵在于創新驅動。通過服務平臺搭建，整合各類優質資源，引導項目、資金、人才傾斜支持職業教育，強化師資隊伍和實訓基地建設，積極培養“雙師型”教師隊伍；建設智慧職業教育云平臺，基于云計算和大數據，打造集在線學習、移動互聯服務、在線管理考核、對接行業產業于一體的信息化平臺。加快構建適應培訓需求、中高職相銜接的職業教育培訓體系，為新常態下制造升級和經濟發展注入強大動能。

（三）學校層面：緊扣育人成才實施創新驅動

職業教育是技術技能積累的重要手段。通過職業教育促進青年就業創業，使之成為廣大青年改變命運、實現價值的鑰匙，努力讓每個人都有人生出彩的機會。在中國職業教育發展過程中所發生的一切，不僅僅是對外部事物作出的反應，而且關于應該如何舉辦職業教育，各個職業院校均或多或少發展出了自己的一套理念和制度，而且努力引導身邊的學校實踐他們的理念和制度。在實踐中，不僅體現為響應教育行政主管部門的號召或倡議，更重要的是職業院校根據各自辦學定位，從自身發展需要出發，探索創新發展之路。職業院校建設與其發展基礎和發展環境密切相關，在這種基礎與環境中，所有職業院校必須做好自身定位。

構建現代職業教育體系，促進職業教育與其他類型教育有機銜接，暢通人才多元化成長渠道，培養適應經濟社會需要的高素質勞動者和技術技能人才。職業院校要緊貼育人成才實施創新驅動，圍繞院校改革、行業人才需求、專業課程設置、教學標準制定等重大問題，加快建立“工學結合、校企合作、產教融合”的辦學模式，著力解決人才培養與市場需求相脫節的問題；加快推進課程教學改革，著力解決課程內容與一線需求對接不夠的問題；加快推進專業設置和招生制度改革，加快推進現代職業學校治理，著力解決學校自主權不夠的問題，探索建立項目化合作、資源配置共享等多樣化的校地共建共管合作體制，著力促進人才培養與行業需求緊密結合，提高人才培養質量。

五、結語

大力發展是在對發展職業教育重要性認識的基礎上作出的政策選擇，加快發展是在對現代職業教育緊迫性認識的基礎上作出的政策選擇。這種轉變不僅僅是政策的轉向，而是政策在更深層面的加強。在內涵式發展階段，當職業教育整體得到發展并出現多層次、多類型的職業教育，而原有的體制、機制等不能適應這種發展要求時，就需要與時俱進，發展現代職業教育。在這個意義上，大力發展職業教育與外延式發展相對應并相適應，強調外在推動的力度，表現為“大力發展”；加快發展現代職業教育與內涵式發展相對應并相適應，強調提高發展的速度和深度，速度表現為“加快發展”，深度表現為“現代職業教育”，主要依靠內在活力的激發和潛力的挖掘。

教育是軟實力，有著巨大的正向外部性和溢出效應。職業教育在對社會環境變動的適應性調整中實現了自身的發展，這是社會需求與制度供給共同作用的結果。新制度主義告訴我們，制度處于復雜的時空之中并受制于其所產生的社會環境，一種宏觀的、具有根本性、全局性的制度，必須建立在對現實社會主體行動實際情景加以分析的基礎上。我國經濟社會發展進入新常態，在適應新常態、引領新變革、服務新經濟的全面深化改革過程中，從中央政府到地方政府，都將國家加快發展現代職業教育作為發生在教育領域內的一種重要制度變遷。探討加快發展職業教育的制度供給，正視職業教育發展中的問題，在公正、透明、謹慎地引導輿論和公眾心理，并利用制度需求最強烈、制度供給激勵最具相容性的有利時機，形成現代職業教育體系的制度基礎。