新時代我國繼續教育改革的邏輯與整體方略

李 倩

改革開放40年來，我國教育事業的發展取得了舉世矚目的成就，教育整體水平已經達到中等發達國家水平。在教育事業取得巨大成就的同時，繼續教育發展也取得了長足進步。但是繼續教育領域還存在著一些問題，其在整個教育體系中的邊緣化地位依然未能根本改變[1]。縱觀過去40年來的改革開放之路，繼續教育是伴隨著中國改革開放發展起來的，改革也成為了繼續教育一貫的主題。今天，中國已經進入中國特色社會主義新時代，繼續教育面臨著新的形勢與任務，同時也面臨著巨大的機遇與挑戰。在當下，深化繼續教育領域的改革，就必須以十九大精神為指引，著重解決好轉型中的重點難題，實現繼續教育改革突破式發展，力爭將其從教育體系的邊緣地位變成教育體系的優勢環節。

一、新時代我國繼續教育改革的核心主題：辦好人民滿意的教育

改革是繼續教育發展的永恒動力，也是落實十九大報告中“辦好人民滿意繼續教育”的基本途徑。在這個主題的影響下，要突出“以學習者為中心”的價值追求，致力于提升繼續教育的發展質量。

（一）繼續教育改革的時代要求：辦好繼續教育

黨的十九大報告指出“辦好繼續教育，促進學習型社會建設，大力提升國民的綜合素質”。“辦好”二字看似簡單，但出現在黨代會的報告中，尚屬首次。此前，國家在繼續教育改革的相關政策文件中，多是使用“發展繼續教育”“大力推進繼續教育改革”等措辭。“辦好繼續教育”的提出，實際上是黨和政府對繼續教育發展的最新定位與根本要求，也是今后相當長的一段時間內我國繼續教育發展的邏輯總綱，同時也預示著繼續教育發展進入了質量提升的新階段。這個新階段繼續教育發展的核心特征就是要實現辦學的多層次化，突出辦學的內涵與質量。追溯歷史，1978年以后，我國建立了能夠覆蓋城鄉的電大系統，直到今天，電大系統依然在繼續教育領域發揮著主體性作用[2]。當前，中國已經是全球第二大經濟體，綜合國力在不斷增強，社會對人才的需求也日漸多元化，無論是從推進教育公平，還是提升民眾素質的角度而言，繼續教育的發展均迎來了新的使命。

（二）繼續教育改革的關鍵所在：實現高質量發展

當下繼續教育改革的關鍵問題在于，如何有效推進改革，怎樣進行布局，怎么解決繼續教育發展中的難點……這些問題是中國繼續教育改革的核心。要回答這些問題，就必須深入研究推進繼續教育改革的具體戰略及實施路徑。推進繼續教育改革戰略的實施，最為重要的是要確定好繼續教育改革的著眼點、落腳點與出發點。質量是新時代繼續教育改革的“關鍵詞”，也是繼續教育改革的最終目標。在辦好繼續教育的基礎上，應該大力推進繼續教育的高質量發展，將質量發展與內涵發展視為繼續教育改革的兩大抓手。

二、新時代我國繼續改革的邏輯起點：將繼續教育定位為“單獨一類教育”

任何改革必須有自身的邏輯基礎，在推進我國繼續教育改革的過程中，首要問題就是明確繼續教育的內涵與邊界，對繼續教育進行重新定位，在明確繼續教育的本質屬性基礎上，正確把握其定位、內涵與邊界。

（一）繼續教育的“教育類型”法律地位已經明確

我國《教育法》第17條界定了學校教育的基本范疇，在第20條中又將繼續教育制度與職業教育制度并列，并要求促進不同的教育類型之間做好成果互認與銜接，共同推進終身學習體系的建立。從《教育法》的相關條文可知，繼續教育是與學校教育、職業教育并列的“一類”教育類型，且是獨立的一類教育類型，這種定位在法律層面上已經沒有障礙，在實踐中也得到了認可。盡管這三個“一類教育”均是屬于教育范疇，但學校教育、職業教育與繼續教育這三類教育在辦學定位、發展功能、培養方式、教育對象、教育形式、教育內容以及配套制度等方面均存在著明顯差異[3]。比如，繼續教育的教育對象是全體民眾，這與學校教育面向適齡人口有所不同。

在推進繼續教育改革過程中，要制定好其改革戰略，就必須將其作為一種教育類型來明確其內涵與外延，凸顯其與職業教育、普通教育的差異。首先，就繼續教育與普通教育、職業教育的區別看，這三者之間是各自獨立的教育類型，三者之間互不隸屬、互不交叉且相互平等。其次，還需要進一步把握這三者之間的聯系。盡管它們是三種獨立的教育類型，但畢竟同屬于教育體系，在教育體系中，三者是職能不同、分工差異，但在地位上并無高低之分。在實踐中，處于同一層次、專業及同等質量的學生之間，盡管分屬于不同的教育類型，三者之間并無不可逾越的鴻溝，只要遵循一定的規則，三者的學生是可以在學籍、學分、學習成果等方面實現互認、互通、互換的。

（二）需要把握繼續教育的范疇

按照我國《教育法》的規定，繼續教育是“單獨一類教育”，明確了這個定位之后，對于繼續教育的范疇就不再有爭議了。但是針對某些特殊情況，還需要進一步斟酌其范疇。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出，繼續教育是學校后教育，特別是成人繼續教育，是社會終身教育體系中最為重要的組成部分。這是國家政策導向對繼續教育范疇做出的最新界定。這個界定與教育法對繼續教育的定位并不矛盾，兩者是相通的，只是界定的角度有所不同。本文嘗試對“繼續教育”做出一個更為合理的界定，即“繼續教育”是“學習者個人接受繼續教育”。此處的“個人”指的是，學習者并不是全職的注冊身份[4]；而“繼續”帶有時間意蘊，其強調的是要從某個學習者最近一次正式注冊的全職學生身份接受全日制教育后開始計算[5]；“教育”一詞包含的范圍極為廣泛，包括各類知識、技能、能力及素質的綜合學習，進而滿足學習者個人技能提升、學歷提升、愛好培育等多種目的。

根據以上對繼續教育的界定看，目前包括高等教育在內的各級各類學校教育，均不是繼續教育。同理，本專科層次的高等學歷繼續教育也不屬于學校教育或職業教育；反過來，學校教育、職業教育也不包括學歷繼續教育在內。這里需要特別指出的是，高等自學考試，應該理解為一種教育考試制度，而不是一種教育形式，更不是一種教育類型。故此，自學考試制度與繼續教育制度不是一個層次的問題。

（三）不同角度的繼續教育內部類型劃分

從學習內容及結果的角度劃分，可以分為有證書繼續教育與無證書繼續教育。有證書的繼續教育如果從大的角度，可分為學歷繼續教育與非學歷繼續教育。如果再細分的話，還可以分為以下幾類：學分證書、學歷證書、學位證書、結業證書等繼續教育。但這些分類并非是絕對的，在具體實踐中，有的學歷繼續教育并非一定能夠申請學位，而有的非學歷教育也可以頒發學分證書。具體情況需要根據各個辦學機構的實際情況而定。

按照不同的學習方式來劃分，可以分為遠程（包括函授、網絡、在線等）、面授、遠程與面授相結合的繼續教育。

按照學習者的不同來劃分，可以分為在職人員、無業或退休人員繼續教育；專業技術人員與其他群體繼續教育等。

按照辦學主體的不同，可以分為學校辦的、非學校（社會教育機構）辦的繼續教育。其中，學校舉辦的繼續教育，還可以分為專職學校舉辦的繼續教育，如電大、開放大學等；兼職學校舉辦的繼續教育，如普通高校、職業院校等。

按照人才培養方式不同，可以分為專業能力導向、技術技能導向、職業能力導向、學術創新導向、公民素質提升導向、社會閑暇導向等多種類型的繼續教育。其中，專業能力導向、職業能力導向的繼續教育是當前繼續教育的優勢所在，而技術技能導向、學術創新導向、公民素質提升導向等繼續教育屬于薄弱環節，也是未來繼續教育需要重點關注的領域。

三、新時代我國繼續教育改革的核心路徑：做好頂層設計與重點突破

（一）問題所在：整體與局部

改革開放40年來，我國繼續教育取得了長足發展。但如果進行深入分析，就會發現還存在著較多的問題。分析問題的時候，需要從整體與局部兩個方面把握，明確問題大的方向及小的細節。

第一，整體問題。從整體角度看，我國繼續教育發展既存在宏觀方面的不均衡問題，也有中觀層面各個層次繼續教育不協調問題，還有微觀層面的辦學定位不準、教育質量不高等問題。推進繼續教育改革的目的就是要解決這些問題。整體層面問題的存在，從根源上看，主要是因為國家層面缺乏統一的頂層設計及具體的實施制度所造成的。制度的缺失是制約繼續教育改革的根本性問題。當前我國繼續教育領域的法律法規不健全、管理體制較為僵化、辦學指導思想滯后、經費投入嚴重不足等是這些問題的征象。與學校教育、職業教育相比，繼續教育的制度缺位是極為明顯的，頂層設計也較為滯后[6]。盡管在實踐中我國繼續教育改革的形式在不斷創新，但對繼續教育改革具有指導意義的國家層面的統一制度幾乎沒有。到目前為止，我國尚未出臺繼續教育領域的專門立法，國務院與教育部也沒有出臺專門針對繼續教育改革發展的行政法規及部門規章，圍繞繼續教育管理的只是一些政策文件，不僅位階較低，而且可操作性差。此外，教育主管部門的管理政策與其他部門之間的管理政策難以協調，缺乏制度建設的共識與協調思維。

第二，局部問題。這類問題主要集中在普通高校興辦繼續教育領域。當前，我國部分普通高校學歷繼續教育規模過大，社會認可度較低，辦學質量已經出現了嚴重的下滑。特別是近些年來，試點網絡教育的普通高校，有些學生在學歷繼續教育上的招生規模甚至超過了其普通本科生招生規模，導致文憑含金量低以及學生成才率不高。更突出的是，在這個過程中，部分高校將繼續教育辦學權轉包或承包給社會機構，對辦學過程沒有實施有效監督，引起了社會的廣泛關注，降低了社會大眾對繼續教育的期待值。客觀而言，這個問題引起的風險在逐步加大，常規的解決辦法已經難以奏效。從實施的角度看，不能等待國家制度及頂層設計出臺后再治理，而是需要在國家制度體系出臺過程中同時治理這個問題。

這類問題的出現，是普通高校在興辦普通高等教育與繼續教育同校不同質、雙軌運行導致的。其一，辦學管理體制與質量監管體制不同步，在規模擴張的同時不注重人才培養質量的提升。其二，質量控制體系的相關標準不統一，特別是免試入學的招生制度引發了大量的利益尋租與權力尋租[7]。其三，教育主管部門的繼續教育公共服務體系不完善，無法為普通高校繼續教育規模擴張提供支撐。其四，教育投入機制不均衡，降低了普通高校繼續教育的辦學質量。其五，學費標準不盡合理，無法滿足辦學成本提升的要求。其六，對學習者缺乏足夠的激勵機制，沒有具體的激勵措施，導致部分普通高校在繼續教育教學過程中對學習者處于放任狀態。

（二）做好制度的頂層設計：構建新時代繼續教育國家制度

第一，確立“繼續教育國家制度”的建構策略。盡管官方在2011年就提出了這個問題，但一直未取得太大的進展。教育部并未就該制度建設的內涵、方式、策略、路徑等問題做出具體的闡釋與部署。如今，繼續教育面臨著新的機遇與挑戰，推進繼續教育國家制度構建勢在必行。因此，可以先行研究繼續教育國家制度構建的相關框架與具體要素，再部署專門的力量對此進行落實。從長遠看，構建繼續教育國家制度需要制定專門的繼續教育法，用法律的形式將制度固化。但在短期內，如果沒有相關的立法規劃，也可以先行用行政法規或部門規章來確定，待條件成熟后，再推動立法進程的實施。

另外，可以通過繼續教育國家制度建設的“東風”，加強繼續教育領域的研究工作，大力推進各個辦學主體繼續教育資源的整合，建立跨區域、部門、行業的繼續教育溝通機制，加大繼續教育對外開放與國際合作交流力度。最終的目標就是要構建具有新時代特色的中國繼續教育治理體系，提升繼續教育的現代化治理水平，保證繼續教育的持續發展。

第二，明確“繼續教育國家制度”的實施框架與構成要素。“繼續教育國家制度”的實施框架有兩個方面：辦學方面與監管方面，每個方面均由具體的要素所構成。

辦學方面的構成要素。其一，完善新時代繼續教育辦學體制。在辦學體制改革過程中，要將繼續教育是“單獨一類教育”作為改革出發點，對不同形式的繼續教育進行合理定位。對普通高校、成人高校、開放大學（電大）、社會教育機構舉辦繼續教育進行合理分工，充分發揮不同主體的辦學優勢與特長，大力推進面向社會所有人的非學歷繼續教育的發展。其二，建構全國統一標準的繼續教育免試入學制度。在這個過程中，應該賦予各個辦學主體充分的自主招生權，按照量力而行、寬進嚴出的原則，面向社會大眾建立開放式的教育體系。故此，繼續教育改革必須突出學習者的中心地位，完全實施免試入學制度。一方面，辦學主體在招生過程中要按照學校的資源、師資等容納能力適度錄取；另一方面，教育主管部門可以適當調控，必要的時候控制辦學主體招生規模的上限。其三，構建學歷繼續教育畢業生的國家能力測試制度。在操作上，應該在教育部的領導下，由具備資質的社會第三方機構來實施測試，測試后的結果可以作為學生就業標準，也可以作為評估繼續教育辦學主體教學質量標準，并與經費劃撥、資源配置等問題相掛鉤。其四，構建新時代的繼續教育師資管理制度。應該按照繼續教育發展的時代要求與自身規律，建立面向全社會的動態性開放的教師管理體系，著力改革崗位聘任、職稱評定、專業發展等現實問題，努力打造一支符合新時代要求的專兼職結構合理的師資隊伍。其五，完善新時代繼續教育國家政策保障體系。在這個過程中，要立足于繼續教育供給側改革，將繼續教育作為“單獨一類教育”的定位，建立健全繼續教育的政策供給、經費支持、項目投入、組織實施等常規保障體系。在國家層面建立專門的繼續教育管理機構，負責對各個辦學主體的宏觀指導與政策供給，全面提升繼續教育在教育體系中的地位。

監管方面的構成要素。其一，建構繼續教育的國家質量標準。在國家質量標準建設中，應該充分借鑒國際經驗，立足于本國實際情況，突出學歷與非學歷繼續教育的統一，明確成人高校、普通高校、開放大學（電大）、社會教育機構等差異，實現教育質量標準對教學、人才培養各個環節的覆蓋，對不同的環節建構不同的指標體系。其二，建構繼續教育的國家質量評估制度。按照繼續教育國家質量標準，建立與這個標準相匹配的質量評估制度，實現質量標準、標準實施及質量評估的統一。在這個過程中，教育部應該組織或者委托社會第三方機構對全國各個繼續教育辦學主體實施質量考核，將考核結構向全社會公布。其三，建立繼續教育資質國家認證體系。資質國家認證體系包括辦學條件、信息化水平、師資力量、專業建設、課程體系、后勤保障等多個方面，如果所有指標達到要求，可以獲得國家頒發的整體資質認證證書。原則上，資質認證由繼續教育機構自愿參加，但公立繼續教育機構必須參加。教育部門可以委托社會第三方來實施資質認證過程，將認證的最終結果面向社會公布，接受社會大眾的監督。其四，建立統一的國家繼續教育證書制度。繼續教育既然是單獨一類的教育，就應該有與學校教育、職業教育一樣的國家證書體系。這個證書體系應該包括學分證書、課程結業證書、學歷證書及學位證書。其中，學位證書是改革的難題，但推進繼續教育學位證書改革將會是繼續教育改革的亮點。比如可以學習美國、法國等國家，從副學士學位開始推行，繼續探索更高學位的證書授予問題[8]。其五，建立繼續教育國家智能化管理平臺。繼續教育因為服務面廣、辦學機構眾多、管理部門眾多以及教育形式多元等特征，在信息交流方面，如果沒有一個統一的平臺，必然導致信息管理的混亂。建立相應的國家智能化管理平臺，充分利用現有的信息技術，如大數據、互聯網、人工智能等，先從區域性的平臺建立開始，待時機成熟后，建立全國性的信息化管理平臺，推進繼續教育信息化的發展。

（三）重點突破：啟動普通高校學歷繼續教育改革

在新時代，推進繼續教育改革必須要在質量與規模、經濟效益與社會效益之間做出合理的抉擇。堅持質量發展的前提，重塑普通高校繼續教育發展的生態體系。

第一，推進普通高校繼續教育辦學體制改革。在這個過程中，需要明確學歷繼續教育是普通高校應該承擔的人才培養體系的一部分，將相同的專業名下的普通高等教育與學歷繼續教育歸到同一個院系部管理，建立學科學院為主導的繼續教育辦學體制，進而實現相同專業下的繼續教育學習者與全日制學生之間的交流，保證“學院同一、教師同一、教學標準同一、教學質量同一”[9]，提升繼續教育的發展質量。

第二，推進普通高校繼續教育外部管理體制改革。在外部體制改革過程中，應該堅持質量與效益的統一，確立內涵式發展原則，建立標準統一、體制高效、監督有力的外部管理體制，盡快實行歸口管理。在這個過程中，教育主管部門應該著手啟動針對普通高校的學歷繼續教育評估工作，按照最新的“放管服”的要求，取消網絡試點院校的統考制度，推行免試入學制度。按照信息化的要求，強化對教學過程及學生的規范管理，建立靈活的開放辦學機制。立足于供給側改革的要求，賦予普通高校更多的自主招生權及繼續教育專業設置權。

第三，創新普通高校繼續教育公共服務機制。普通高校是我國繼續教育的主要承擔者。為了提升其辦學質量，政府及社會應該加大公共服務體系與機制建設。具體而言：一是要不斷完善公共服務機制與平臺，建立全國性的信息資源庫與教學數據庫，組織相關專家對繼續教育發展的重大問題進行協同研究。二是加大對高校從事繼續教育教師的科研項目及經費支持，提升他們的科研能力及專業發展能力。三是組織高校從事繼續教育教師開展科研、教學成果評選，適時交流繼續教育的經驗。四是建立專門的針對繼續教育學生或教師的申訴渠道與受理機制，保證繼續教育學生與教師的合理權利。

第四，加大對高校繼續教育的經費投入。當前，普通高校之所以熱衷于興辦繼續教育，在很大程度上是出于“創收”的需要。現行的教育政策并未將普通高校的繼續教育作為公共教育經費的投入領域。因此，教育主管部門應該立足于教育供給側改革的視角，明確高校繼續教育經費生均投入標準，建立政府投入為主導，社會組織、企業、行業等多元化的經費投入機制，不斷提升普通高校繼續教育的公共產品屬性。

第五，完善普通高校繼續教育的激勵機制建設。繼續教育的激勵機制主要是面向學習者的，具體而言：一是對正在參加繼續教育學習的企事業單位職工，要建立帶薪學習假期制度，鼓勵職工參與學習的積極性；對相關的企事業單位，國家可以給予稅收減免或補貼。二是探索建立面向全體公民的繼續教育“學習券”制度，并以此抵消部分繼續教育的學費，激勵全體民眾積極參與繼續教育學習。三是充分發揮學分銀行的制度優勢，探索學歷與非學歷繼續教育、不同繼續教育機構之間的學分、學習成果互換、互認。四是針對社會弱勢群體，如下崗工人、失地農民等出臺專門性的激勵政策，如將農民進城落戶積分與參與繼續教育學習相掛鉤[10]，進一步刺激社會弱勢群體參與繼續教育學習的積極性，提升他們的社會競爭能力。

四、新時代我國繼續教育改革的保障措施：從供給側層面完善配套機制

（一）加大對繼續教育改革的經費支持

繼續教育改革需要大量的經費投入，特別是要建立國家計劃內的生均經費支持制度，并在繼續教育戰略規劃、制度設計、制度建設、改革項目啟動的過程中，給予專項支持。

（二）推進繼續教育的“雙一流”工程建設

當前，我國正在推進普通高等教育領域的“雙一流”（建設世界一流的大學與一流的學科）工程建設。繼續教育作為單獨一類教育的定位，與普通教育有著同等重要的地位，也需要推進其“雙一流”工程建設。在具體實施過程中，由中央與地方做好相應的統籌安排，遴選一批實力強勁的繼續教育辦學機構及優勢學科進行重點支持[11]。通過繼續教育“雙一流”工程的實施，為終身學習體系的建立提供支撐，為實現更大范圍的教育公平提供支持。

（三）強化對繼續教育改革過程的組織領導

推進我國繼續教育改革是一項事關全局的復雜系統工程，如果沒有國家強有力的領導是難以實現的。繼續教育的各種改革設想與計劃，不僅涉及理念創新，還涉及制度設計、政策決策、制度重構等多個問題。這種改革力度較大，涉及部門眾多，涉及學習者也眾多，需要國家相關部門的有力領導。因此，需要在當前國家教育體制改革領導小組下設立相關的繼續教育改革領導小組，作為統籌協調機構，負責對繼續教育改革涉及的事項進行領導、決策、統籌、規劃、協調等。