青海省貴南縣村規民約的現狀調查報告

程春艷

（青海民族大學法學院，青海 西寧 810007）

貴南縣隸屬青海省海南藏族自治州，是一個以藏族為主的多民族聚居區，有藏族、漢族、回族等12個民族。傳統的村規民約主要是以民族習慣為基礎，形成規范部落群體的慣例、禁忌等，起著社會控制的作用。20世紀90年代，國家制定法律推行村民自治，由此產生大量村規民約。新型村規民約作為國家制定法與民族民間法妥協的產物，已經成為村民自治中實現自我約束的規范和實施民族區域自治的法律規范形式。

一、青海省貴南縣村規民約的主要內容

筆者實地調研搜集了青海省貴南縣各個村落的村規民約，經分析發現，村規民約的內容覆蓋了村民自治的各個方面，包括社會治安、生態保護、民族教育、婚喪嫁娶等。以村規民約的內容形式為標準，可以分為綜合規約和單項規約。

（一）綜合規約

綜合規約主要是指對集體社會生活相關的若干問題進行統一規定，通常以“××村規民約”命名。村規民約作為一種規章制度，一般由規約名稱、前言、正文、結尾四部分組成。第一，規約名稱因其種類、制定主體不同而不同，如《貴南縣塔秀鄉村規民約》《塞羊村村規民約》。第二，前言主要介紹立約的依據及目的，如《貴南縣塔秀鄉村規民約》規定“為引導村民樹立‘愛國守信、明禮誠信、團結友善、勤勞自強、敬業奉獻’的基本道德觀念……根據國家有關法律、法規和政策......”第三，正文部分內容主要有兩個方面：一是規定怎么做，如《昂索村村規民約》規定“村民之間不得打架斗毆、酗酒鬧事，要和睦團結。”二是違反了規章制度的處罰條款。如《上洛哇村村規民約》規定“嚴禁牛羊在退耕還林里放牧，如發現每頭牛罰50元，每只羊罰10元。”第四，結尾部分則是規約制定部門和時間，如《吐魯村民委員會村規民約》規定“本村規民約經村民代表會議、黨員大會通過并于2011年7月1日開始實施執行。”

（二）單項規約

單項規約主要是就社會集體生活中某一方面的問題進行專門規定。具體內容制定則依據村落的實際情況不同而有所差異。新型村規民約中，“依法而治”的原則決定了除依據各村的實際情況不同而有所差異外，還結合時代的發展、環境的變化和國家法律法規制定一些針對性的規約。如針對農村辦喪鋪張浪費的現象而制定的《辦喪方面的村規民約》，遵照國家計劃生育的相關政策和民族自治的相關規定而制定《計劃生育村民自治公約》等。

二、青海省貴南縣村規民約的現狀與不足

經過對貴南縣的實地調查以及實證分析，筆者發現，在新時期，村規民約在結構以及內容上日臻完善，但是仍存在著一些不足之處需要完善。

(一)村規民約雖基本普及，但質量良莠不齊

經過調研發現，在貴南縣塔秀鄉的各個村子里，村規民約覆蓋率很高，幾乎所有農牧民家的墻上都貼有、印有村規民約的年歷畫，藏文版“村規民約”幾乎每戶一冊。藏區村規民約已經成為國家法的有益補充。但是有些村規民約質量不高，雷同嚴重，還有部分村規民約僅僅是國家有關法律法規及政策的重申。如：吐魯村民委員會村規民約開篇規定的“年滿18周歲的村民，有選舉權和被選舉權”。這些村規民約沒有做到因地制宜，和藏族習慣法及當地風俗習慣嚴重脫節，失去了存在的現實意義。

（二）個別村落習慣法與村規民約交叉現象嚴重

在貴南縣的一些村落，習慣法和村規民約同時存在，并且有代替村規民約的現象。這些習慣法是在長久的歷史中積累而成的，在法律體系不完善時期發揮著重要作用。但是，隨著國家對于法治建設的重視以及法治建設的日益完善，一些習慣法已經與時代脫軌，甚至于法于理都不甚恰當，危害到社會的穩定與民族的團結。如：草原深處的塔秀鄉，仍然存在非法聚集索要“賠命價”“賠血價”“出兵費”等現象，嚴重違反了法律法規，擾亂了社會公共秩序。并且產生的天價賠償費用，不僅損害了法律規范的權威性，也給當地村民帶來了沉重的經濟負擔，嚴重影響了民族地區的社會和諧。

（三）村規民約中的處罰條款違反法律規范

村規民約設置懲罰性條款是很普遍的現象。調查顯示，村規民約中最常用的保障村規民約實施的手段就是采取強制性措施，包括罰款、限制享受各類惠民政策等手段，而罰款是最常見的懲罰手段。如：茫拉鄉上洛哇村村規民約規定“嚴格禁止賭博現象，發現有開賭場者，罰款2000元，參與賭博者，罰款500元。”茫曲鎮河州村村規民約規定“如發現盜伐林帶樹木的，每棵樹木進行罰款150元，同時還要保證補栽保活”等。對于村規民約的實施來講，進行處罰毫無疑問是最有效的保障手段。但在我國的法律規范中，村規民約并沒有處分村民人身以及財產的權利，只有作為行政主體的行政機關和法律法規授權的組織才有權進行行政處罰，村民委員會作為農村基層群眾自治組織，根本不具有行政處罰權。因此，村規民約中具有處罰性質的條文是否合法還有待探討。

（四）村規民約制定中政府干涉程度過重

經過調研發現，在塔秀鄉的各個村子的村規民約的制定過程中，鄉政府對于村規民約的制定干涉過多。森多鎮常委書記尕藏才讓告訴筆者“我們這里多數村民是文盲、半文盲，不懂怎么制定村規民約，鄉里就只能根據突出的問題制定出村規民約的范本，然后讓各村實施。”《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，同時也規定村規民約是全體村民依照法律規定制定的，可以說制定村規民約是本村落的職責。所以，在村規民約制定過程中，政府的過度干涉，不僅會減退村民的參與積極性，甚至會導致村民對于村規民約的抵觸情緒。

三、現代鄉村治理中完善村規民約的路徑思考

（一）甄別習慣法資源,充實村規民約

貴南縣村規民約現有問題中，最嚴重的就是其內容上同質化現象嚴重，脫離實際。所以說，在村規民約的制定過程中，應該積極利用當地多元化的規范體系，汲取其中的合理部分，使得村規民約能夠保持科學性以及合理性。作為藏族聚居區，長久的歷史發展中形成了大量優秀的傳統和風俗習慣，習慣法資源豐富，更應該作為村規民約的動力源泉。因此，在進行村規民約的修訂中，應該充分地重視習慣法資源，甄別其中的積極因素，充實村規民約，增強村規民約的民族與區域特色，增加當地村民的認同感和參與度。如：“從下種到收割完成之間,嚴禁在農田附近割草、打柴、放牧”“禁止在草原上捕捉旱獺”等，這種本身對當地的生產以及生態的保護有利的習慣法就應該充實到村規民約當中。不僅有利于保留當地的優秀傳統，也有利于完善當地的村規民約，促使其發揮應有作用。

（二）轉變村規民約的實施方式

貴南縣各村村規民約廣泛存在著操作性差、處罰條文多的現象。對于這種現象，可以通過約定村規民約的性質的方式進行改善。有學者認為，村規民約在一定程度上可以看作是民法中的民事合同，既然具有民事合同性質，對于違反村規民約的行為，自然可以看作是違反民事合同，也就可以通過《民法總則》的規定給予解決。所以說，在貴南縣各村村規民約的制定過程中，明確規定村規民約的民事合同性質，在出現違反村規民約的具體行為時，當事人或者村委會可以選擇人民調解委員會調解，也可以向法院提起訴訟，從而保證村規民約在合法的前提下能夠有效實施。

（三）政府在制定村規民約的過程中應以引導為主

《村民委員會組織法》明確指出，村規民約屬于村民自治范圍。村規民約的制定和實施是法律賦予村民重要的權利，村規民約的制定更是村民權利行使的重要部分。所以，政府不宜過度干涉，更不能包攬。所以，政府應加強引導，指明方向，規范程序。調查發現，貴南縣塔秀鄉黨委、政府制定的《貴南縣塔秀鄉村規民約》很有代表性。針對存在的非法聚集索要“賠命價”“賠血價”“出兵費”“退兵費”等嚴重違反法律法規的現象，當地黨委、政府工作人員多次進村入戶、進寺院開展調研、座談討論、廣泛征求意見，對調研結果以及建議形成文本，供村民參考，之后經由村委會主持召開村民大會或村民代表大會逐條討論修訂村規民約中存在的不合法以及不合理條款，這一方案得到廣大村民的認同。塔秀鄉制定的村規民約的過程，既體現了政府的引導作用，又充分尊重了村級組織的自治權利，贏得了村民的廣泛擁護。

(四)提升村級干部隊伍的整體素質

村官群體在一個村落中起著示范作用，村官群體帶頭遵守村規民約，有利于形成一個良好的氛圍，帶動全體村民遵守村規民約。同時，村官群體的整體素質提高，不僅有助于在村規民約的制定中提出更符合當地發展實際的條文，也有助于引導村民在村規民約的制定中積極參與。塔秀鄉塔秀村的轉變最為典型。十幾年前，塔秀村以打臺球等方式進行賭博，有人一天就輸掉幾十頭甚至上百頭牲畜，還有著盜竊以及打架成風的惡習，帶來了各種家庭及社會問題，基層處于無序狀態，村規民約無人遵守，村子發展遭遇瓶頸。針對這一狀況，村委會積極組織村民修訂村規民約限制這種情況蔓延，當地政府也主動邀請該村黨員干部進行專業培訓，并為其邀請專家以及學者為其講解優秀案例，整個村委會成員素質得到提高，帶領村子進行治理，幾年后的塔秀村已經成為全縣各個村子學習的榜樣。這說明對于民族村落的基層自治來說，民族精英群體的專業素養具有非常關鍵的作用。