完善社會組織第三方評估機構準入標準：深圳應先行先試

曹天祿

作者：曹天祿，深圳職業技術學院世界政黨研究中心主任、教授、博士生導師

2015年5月13日，民政部發布了《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從深化社會組織管理制度改革的全局出發，按照黨中央和國務院加快轉變政府職能，激發社會組織活力的新要求和新部署，明確了建立社會組織第三方評估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領導，這必將對完善社會組織綜合監管體系產生重大而深遠的影響，是我國社會組織評估工作的一個重要文件。同時，《意見》對規范社會組織評估中出現的發展不平衡、評估機構獨立性不強、專業化水平不高、評估機制不健全以及尋租現象、多重收費、非專業化、依附性強等將起到重要的糾偏作用，并為當前和今后一個時期我國社會組織評估發展指明了方向。

“第三方”是20世紀80年代西方為評估政府績效而產生的一種新型社會組織。由于該組織既不屬于政府，又有別于其它社會組織，在評估過程中具有客觀、公正、獨立、專業、公開等特點，一經出現就引起了社會的廣泛關注，并很快被政府所承認和利害關系方所接受。所謂“第三方”，學界主要有三種觀點，一是指社會公眾、公民代表、專家等非正式組織或個人；二是指投資機構和立法機構；三是僅指一些獨立的、專門從事評估研究和工作的專業機構。從國際經驗來看，第三種認識受到越來越多人的重視；從中國國情看，目前我國還是一個典型的熟人社會和關系社會，種種利益盤根錯節，而評估就是要超脫這些利益關系，所以筆者認同第三種觀點。

社會組織第三方評估機構猶如一件衣服，外面是面子，即評估機構本身，里面是里子，即評估專家，社會組織第三方評估機構不僅僅是指機構這個面子，更是指機構里的評估專家這個里子。因此，其準入標準包括機構面子的準入標準和里子的準入標準。社會組織第三方評估是一項系統工程，就其評估要素來說，包括評估依據、評估主體、評估客體、評估內容、評估結論、評估反饋以及評估程序、評估方式、評估機制、評估監督等。由于第三方評估在我國起步晚，發展快，在制度設計中必然會出現意想不到的問題，并導致在實踐中走偏，正如《意見》提醒的那樣，在“工作中遇到的重大的情況和問題，應及時報告民政部”。通過近幾年的實踐，我們認為，作為社會組織評估的火車頭和發動機的第三方評估主體在制度設計中就出現了準入標準過于寬泛，甚至漏失的情況，必須加以完善和細化。深圳作為我國改革開放的前沿陣地，又是我國社組織最為活躍的地區之一，被全國人大賦予了地方立法權，應繼續發揚敢為天下先的精神，在完善和細化社會組織第三方評估機構準入標準方面先行先試，走在全國前例。

一、社會組織第三方評估機構準入標準的主要問題

《意見》列舉了社會組織第三方評估機構的準入標準，認為“社會組織第三方評估機構應能夠獨立承擔民事責任，具有相對穩定的專業評估隊伍，管理規范，社會信譽良好”，并進一步指出“民辦非企業單位、社會團體、市場中介機構和事業單位”可以作為社會組織第三方評估機構。這樣，社會組織第三方評估機構的準入標準有四個，一是能夠獨立承擔民事責任，二是具有相對穩定的專業評估隊伍，三是管理規范，四是社會信譽良好。社會組織第三方評估機構有四種類型，一是民辦非企業單位，二是社會團體，三是市場中介機構，四是事業單位。尤其強調民政部門所屬的社會組織不得作為社會組織第三方評估機構，需要作為社會組織第三方評估機構的應與民政部門脫鉤。但是，如果我們仔細觀察，就會發現《意見》所劃定的社會組織評估機構準入標準存在一些問題。

首先，評估機構準入泛化。管窺《意見》四大標準，除了政黨、黨政機關、企業和基金會等組織不能成為“第三方”外，只要愿意，其他所有民辦非企業單位、社會團體、市場中介機構和事業單位都可成為第三方評估機構，因為這些組織都具備成為第三方評估機構的準入標準，這就使社會組織第三方評估機構準入標準泛化，可能造成評估機構濫竽充數，導致評估質量低下。評估機構準入標準泛化也就沒有了標準，從而使社會組織第三方評估機構淪為一般的社會組織。雖然社會組織第三方評估機構也是社會組織，但又不同于一般的社會組織，而是對其他社會組織進行評估的社會組織。因此，其準入標準應有別于一般的社會組織。事實上，我們不能保證所有的一般社會組織都能進行評估工作。

同時，依據《意見》，事業單位也可作為第三方評估機構。在我國，事業單位是指由政府利用國有資產設立的，接受政府領導，主要從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織或機構的法人實體，包括十八大類，其中又可細分為不同的小類。那么這就存在著是大類作為第三方，還是小類作為第三方，亦或大小類都可作為第三方？《意見》沒有明示。再如，高校這一事業單位也可以作為第三方，但是《意見》沒有規定高校作為第三方的方式，是整個高校，還是高校里的一些機構，還是高校組織專家教授成立第三方？那么在實踐中就可能出現種種偏差。

其次，評估專家準入官化。社會組織評估機構的里子是人的問題，即專家的問題，即需要具備什么條件才可以成為評估專家。《意見》只是籠統地提及“吸收有關部門代表、人大代表、政協委員、專家學者、市場中介機構和社會組織代表等專業人士，建立信譽好、公信力高的評估委員會和復核委員會，充分發揮委員會在第三方評估中的決策和監督作用”，沒有說明這些代表、委員、專家學者和專業人士應具備哪些條件才能成為評估專家。

同時，《意見》并沒有規定這些代表、委員、專家學者和專業人士在機構中所占比重，這往往導致代表、委員等“退而不休”的政府官員在評估隊伍中比例過高，而專家學者等比例過低的現象，使社會組織第三方評估機構成為準行政機構，或“第二政府”，發生評估專家“官化”等現象。

再次，“自我評估”轉移化。引入社會組織第三方評估機構的目的，是為了轉變政府職能，解決人們對政府“自我評估”所帶來的客觀公正性的質疑。但是，由于評估機構準入標準泛化，一般的民辦非企業、社會團體、事業單位等中介機構和社會組織也成為第三方，于是，“自我評估”從政府轉向了社會組織。雖然評估主體從政府轉換為社會組織，但“自我評估”的實質沒有變。如果第三方不從一般社會組織中獨立出來，其評估的客觀公正性同樣會受到質疑，因為這些評估主體在評估過程中如同政府“自我評估”時會受到委托方或利益方的影響和干擾一樣。

中介機構和社會組織代表加入評估委員會和復核委員會，對于那些沒有代表加入的社會組織也是不公平的，因為評估結論能給社會組織帶來眾多資源，如購買政府服務、評優等。可見，中介組織和社會組織已處于利益競爭關系中。這些加入評估委員會和復核委員會以及專家組的社會組織代表雖然是少數，但他們一方面對沒有代表加入的社會組織進行評估，另一方面又要與這些社會組織去競爭利益，僅靠自律來保證這些代表評估的客觀公正性就是一個難題。顯然，社會組織“自我評估”的客觀公正性問題仍然沒有解決。

最后，第三方被評估空白化。社會組織第三方評估機構雖然不是一般的社會組織，但歸根到底還是社會組織，是特殊的社會組織，如此當然也要接受評估，那么誰來對它進行評估呢？其標準又是什么呢？《意見》對此還是一個空白。這就可能導致第三方享有不受評估的特權，這對其它被評估的社會組織也是不公平的。

二、完善社會組織第三方評估機構準入標準的主要對策

綜觀國內外經驗，第三方評估作為一種有效彌補政府包辦評估和社會組織自我評估缺陷的外部制衡機制，已經成為政府監管的重要抓手和社會監督的重要平臺。面對《意見》在社會組織第三方評估機構準入標準中的問題，要做到評估主體的“超脫性”、評估過程的“社會性”和評估結果的“客觀性”，我們建議：

一是細化評估專家準入標準。鑒于當前社會組織第三方評估主體（評估委員會、復核委員會和專家組）現狀，政府主管部門應盡早制定評估主體的年齡、身體狀況、社會信譽、學歷、專業、工作領域、工作年限、思想政治素質、業務素質、專業素質、敬業精神等標準，避免評估主體榮譽化。

同時，明確評估主體內部結構。政府主管部門應通過調研，廣泛聽取意見，確定政府官員、主管（指導）部門領導、社會組織負責人、專家學者、律師、會計師等在評估主體中各自所占比重（含退休干部比重）。對此，必須堅持專家優先和兼顧平衡兩個原則，避免評估主體“官化”。

另外，實行評估師制度。主管部門與國家人力資源和社會保障部門合作，開發社會組織評估師標準，明確從某一時間起，社會組織第三方評估主體均應具備評估師資質。為此，主管部門還應與大學合作，在條件成熟的高校開設評估專業，并設立相應學位。近期，主管部門可以分期分批地組織評估主體到相應的教育培訓機構進行專業培訓等。

二是明確評估機構的專一性。針對當前社會組織第三評估機構既當裁判員又當運動員所帶來的弊端，并根據評估機構特點和發展規律，建議評估機構除了要具備《意見》規定的四大準入標準外，明確評估機構應具備的法人、章程、名稱、機構設置、黨組建設、專家數量及結構、住址、經費等，增加只能從事評估的準入標準。其它民辦非企業、社會團體、中介組織和事業單位如要成為社會組織第三方評估機構，必須放棄其它業務和職能。即凡是成為第三方的今后只具有購買政府評估服務，即只能從事對其它社會組織進行評估的功能。

鑒于當前我國評估機構大多具有多項職能的實際，可以給出一個過渡期，即在此期間內有志從事評估的社會組織，應逐步剝離其它職能過渡到評估和研究的職能上，這樣就可有效避免與其他社會組織爭奪利益，又要從事對其進行評估的尷尬局面。為了防止評估機構走向壟斷，政府應大力支持凡是條件具備的社會組織都可以轉型為第三方，使眾多評估機構在競爭中優勝劣汰，發展壯大。同時，第三方的發展方向應是競爭型、綜合性的評估機構。

三是強化評估機構的獨立性。成立社會組織第三方評估機構的目的之一，就是讓評估主體在評估過程中保持獨立性，使其評估結論具有客觀公正性。其獨立性主要體現為獨立承擔民事責任，評估專家脫離政府和社會組織，以及運行經費的獨立。那么，如何讓評估主體在評估過程中保持獨立性呢？

明確主管部門與第三方的關系和職責。主管部門指導第三方的評估工作，尊重第三方的評估結論，但不能包辦和干預第三方的正常評估工作；第三方接受主管部門的指導和監督。在我國建立服務型政府的大背景下，可采取政府出臺評估專家準入條件后，向第三方讓渡評估專家選聘權的辦法，以增強第三方的獨立性。待條件成熟后，政府將掌控的評估委員會最終裁決權轉移給第三方，使第三方實現真正的“獨立”評估。此時，主管部門的主要職責就是服務，即出臺制度、監督評估、接受投訴、確認結論等，第三方的主要職責是依據法律客觀、公正地對社會組織進行評估，并承擔相應責任。

四是補齊第三方被評估標準。針對第三方被評估標準的空白，主管部門可從兩方面切入：根據第三方內在特點和發展規律，單獨制定或在《意見》中附加針對第三方被評估的款項標準和要求；各級民政主管部門作為評估主體，組織專家對第三方進行評估，避免第三方評估第三方或其它社會組織評估第三方的“互評”情況發生，以免造成你好我好哥倆好的“偽和諧”。

三、深圳社會組織第三方評估的實踐與發展方向

現代社會組織是市場經濟發展的產物，深圳是我國最早接受市場經濟洗禮的地方，其社會組織更是我國較為活躍的地區之一。為了規范社會組織健康、安全、有序發展，深圳社會組織管理部門根據黨和政府有關社會組織建設和評估的相關精神，較早地開始了對社會組織評估的實踐。

2008年，深圳開始了對社會組織的評估工作。根據《深圳市社會組織發展“十二五”規劃》，到2015年，要全面實現社會組織民間化；完成對重點領域社會組織的全面評估；每年參加評估的社會組織，達到3A以上的占80%以上，并形成一批公信力強、功能完備、運作規范、作用顯著的社會組織。①《深圳社會組織發展“十二五”規劃》，深圳市民政局網站。

2011年9月21日發布的《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）規定，深圳市、區兩級民政部門設立相應的評估委員會和評估復核委員會，下設評估辦公室，掛靠市民間組織管理局，負責日常工作。②《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》，深圳市民政局網站。2012年正式成立了深圳市社會組織評估委員會和評估復核委員會，其成員由市政府有關部門、研究機構、高等院校、社會組織、會計師事務所、律師事務所、人大代表、政協委員等相關人員組成，從而使評估工作日趨規范化。2013年，深圳發布了新版的《深圳市行業協會商會評估指標體系》、《深圳市公益類社會團體評估指標體系》、《深圳市學術類社會團體評估指標體系》、《深圳市公益服務類民辦非企業單位評估指標體系》和《深圳市學術研究類民辦非企業單位評估指標體系》，這較原有的評估更具科學性和可操作性。

《辦法》中，明確規定了“社會組織評估采用第三方獨立評估運作機制，委托社會組織專業評估機構依照本辦法獨立評審，并提供第三方獨立評估意見”。2013年，深圳社會組織評估工作繼續采用委托第三方獨立運作機制的同時，首次引入政府購買服務的方式，經政府通過公開招投標，在眾多的投標者中確定了深圳市企業評價協會和深圳市恩派非營利組織發展中心為2013年社會組織第三方評估機構，這就比以前無競爭的政府委托評估或自我評估更為客觀公正。2015年后，深圳市社會組織總會連續中標而成為社會組織評估主體，并由此牽頭完成了《深圳社會組織評估指南》。

但深圳社組織評估存在的問題，與全國其他地方大同小異。如《辦法》沒有對評估委員會、專家組和第三方評估機構的關系加以厘清。《辦法》規定“評估委員會建立社會組織評估專家庫，隨機抽取評估專家組成評估專家組”。強調“社會組織評估專家負責對社會組織進行實地考察，進行評估初審工作”。由于評估委員會、復核委員會和專家等是政府選聘的，那么，第三方要不要從評估委員會那里抽取評審專家呢？從《辦法》規定看，肯定是要的。如果這樣其獨立選聘專家如何體現？如不要，又如何理解政府指導？尤其是《辦法》還明確規定：“（五）評估專家組對社會組織進行實地考察和初評，并出具初評意見；（六）評估委員會審核初評意見，確定評估等級。”①《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》， 深圳市民政局網站。這就是說第三方評估的結論必須送評估委員會最終裁定，這樣評估委員會可以推翻第三方的評估結論。

可見，由于現行評估體制機制的缺陷，評估結論的話語權最終掌握在評估委員會手中，第三方嚴重依附于評估委員會，其獨立性評估只能說還是形式上的獨立，內容上的、實質上的不獨立。然而，由于第三方在我國和深圳都剛起步，還存在許多不成熟的地方，完全由第三方評估顯然又不太現實，這除了第三方剛成立不久的不成熟性外，還因為第三方本身的自利行為，這種現象在第三方成長初期表現得尤為明顯，因此，當前由政府委托第三方評估機構進行評估還是較為現實的。

《意見》指出，“建立社會組織第三方評估機制，是完善社會組織綜合監管體系的重要內容，是社會組織評估的發展方向”。深圳社會組織第三方評估的發展方向就是在深圳盡快成立一個專業化、規范化、社會化的社會組織“第三方評估中心（院）”。這既是依據黨和國家領導人有關第三方評估講話精神，根據民政部關于我國社會組織實施第三方評估方案，結合深圳社會組織及其評估實際情況，以及國際經驗和深圳經濟社會發展現狀而提出的一個治理深圳社會組織，促進深圳社會組織健康、有序、規范發展的結論，又是基于我國是一個典型的熟人社會和關系社會，成立從事單一評估職能的“第三方評估中心（院）”正是基于社會組織評估利益“超脫性”的考量。

總之，完善細化社會組織第三方評估機構及專家準入標準已迫在眉睫。一方面作為主管部門的各級民政部門應有所作為，另一方面社會組織第三方評估機構也要積極主動制定完善內部規章制度，配合政府部門做好制定準入標準工作。深圳在這方面應承擔起義不容辭的責任。

參考文獻：

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