廣西十萬大山森林旅游開發生態補償機制研究

黃圣霞， 玉雪

(廣西生態工程職業技術學院 旅游與交通管理系， 廣西 柳州 545004)

十萬大山是國家級自然保護區，地處廣西南部，瀕臨北部灣海岸，位于防城港上思縣和防城區交界處，分布于上思縣、防城區、欽州市、寧明縣四市、區、縣；地理坐標為107°27′59″-108°13′11″E,21°40′03″-22°04′18″N。十萬大山山脈呈東北-西南走向，西南伸入越南，因群山連綿不斷，地勢復雜，山體陡峭而得名；十萬大山森林面積共58 277.1公頃，其中旅游區域總面積8 810公頃；森林旅游區主體部分在上思縣叫安鄉原紅旗林場，總面積2 037.2公頃，森林覆蓋面積1 749公頃，森林覆蓋率達85.9%[1]。為便于研究，本文主要以十萬大山森林旅游區的主體部分——上思縣叫安鄉原紅旗林場所在區域為研究對象。目前，十萬大山大力發展森林生態旅游，使森林資源遭到不同程度的破壞，而現行的生態補償機制很不健全。因此，研究十萬大山森林旅游開發的生態補償機制，最大限度保護十萬大山森林生態旅游資源，實現生態環境保護和經濟持續增長的協調發展具有重要現實意義。

一、相關概念的界定

(一)旅游生態補償

生態補償是一個復雜的概念，有廣義和狹義的概念，生態學概念、經濟學和法學概念[2]。隨著研究的深入，學術界對于生態補償的一般性內涵已達成共識: 即采取經濟手段調節生態利益相關者之間利益關系的制度安排，其主要目的是保護和可持續利用生態系統[3]。旅游生態補償是生態補償理論與實踐在旅游領域的應用，內涵與生態補償具有一致性。因此，本文認為旅游生態補償的定義為：為了保護旅游生態系統，促進旅游可持續發展，采用經濟手段調節旅游開發經營所涉及的生態利益相關者之間利益關系的制度安排[3]。

(二)森林旅游生態補償機制的內涵

森林旅游是旅游的重要組成部分和分支，西方還沒有“森林旅游生態補償”這一說法,比較通用的概念是“森林生態或環境服務付費”(Payment for Ecological/Environmental Service),簡稱為PES或PEB。“機制”原意是機械裝置、構造等。在現代經濟學中,機制常用來解釋經濟系統的工作原理,即系統內各組成部分相互作用,促進系統正常運行的內在工作方式[4]。因此，本文將“森林旅游生態補償機制”定義為：為了保護森林旅游地生態系統、促進森林旅游業可持續發展，在森林旅游開發中采用經濟手段調節森林旅游開發經營所涉及的生態利益相關者之間利益關系的制度安排。建立森林旅游生態補償機制的核心是明確森林旅游開發生態補償的主客體、補償標準、補償方式及建立補償的配套支撐體系四個方面。

二、十萬大山森林旅游開發的生態補償建設的依據和意義

(一)十萬大山是重要的生態功能區和森林康養旅游目的地

十萬大山是上思縣水源涵養林的重要組成部分，是廣西乃至中國南大門的一道重要天然屏障，也是廣西生物資源最豐富的地區之一，還是我國南方沿海地區自然植被保存較好的自然保護區、重要的生物基因庫。十萬大山有野生栽培植物2 386種[5]，其中國家一級重點保護植物有狹葉坡壘、十萬大山蘇鐵；蘊藏著多種國家重點保護和珍稀瀕危動物, 其中國家一級保護野生動物有云豹、金錢豹、林麝、巨蜥、蟒5種，被稱為“動植物王國”。上思縣具有良好的區位優勢，是防城港“上山、下海、出國”旅游格局的重要景區和廣西南北黃金旅游帶、北部灣濱海跨國休閑游及北海至越南河內精品旅游線路上的重要節點[6]。十萬大山國家森林公園空氣負氧離子含量高達16.2萬個每立方厘米，被稱為 “華夏第一天然氧吧”“北部灣綠肺”“北部灣生態后花園”，因此上思縣也有“中國氧都”“中國老年人宜居宜游縣”和“全國十佳生態休閑旅游名縣”等美譽，是重要的森林康養旅游目的地。

(二)十萬大山森林旅游開發現狀和存在的環境問題

近年來，十萬大山旅游景區大力發展森林休閑、度假、康養旅游。 2015年以來，上思縣開發十萬大山國家森林公園、皇袍山森林樂園、百鳥樂園、布透溫泉小鎮、祥龍國際生態城、南屏汪門瑤寨、十萬大山藥用植物種植及中醫藥養生園等景點，并打造立都國際大酒店、龍源假日養生園等酒店。2015年上思縣接待游客達141.72萬人，實現旅游收入97 920萬元，同比2014年分別增長8.47%和15.01%[7]。2016年全縣接待游客達161.57萬人；旅游消費125 347.82萬元；比2015年分別增長14.01%和28.01%，旅游業持續向良好的勢頭發展[8]。十萬大山森林旅游開發過程中，一些森林景觀和植被被破壞，野生動物被驚擾；旅游飯店和餐館經營隨意排放污水、垃圾和廢氣，個別餐館甚至以野生動植物為佳肴美食招攬旅游者[9]；自駕車游客的汽車排放的尾氣，游客亂扔棄的塑料袋、飲料瓶和易拉罐，對十萬大山森林環境造成了極大的污染和破壞。筆者幾次走訪十萬大山，對十萬大山森林公園等景區進行多次實地調查，許多游客反映景區存在環境臟亂差，生態建設滯后，旅游資源保護不到位、旅游資源粗放式開發等問題。2016年12月，國家旅游局在北京召開新聞發布會通報全國4A及以下景區管理、服務等方面的集中檢查情況，廣西十萬大山國家森林旅游公園受到嚴重警告的處分[10]。

(三)十萬大山森林旅游開發迫切需要建立健全的生態補償機制

目前，十萬大山森林旅游開發的生態補償機制主要以中央政府和廣西壯族自治區政府為補償主體，補償客體主要為森林資源。補償方式為資金補償，資金來源主要是中央財政轉移支付資金。補償經費和標準依據是國家和地方政府對生態公益林的補償標準。當前十萬大山森林旅游開發生態補償機制存在著其他利益相關者參與少，地區之間的橫向轉移支付少且補償資金有限等問題。作為旅游開發受益者的旅游開發商和游客游離于生態補償主體的范圍之外，景區周邊居民的利益被忽視。補償方式單一、補償標準低的問題也較突出。總體而言生態補償尚未導入市場運作機制，還沒有建立依靠政府、社會、市場等多元化的資金籌集機制，缺乏生態補償機制實施的保障體系。

三、十萬大山森林旅游開發的生態補償機制構建

(一) 補償主客體

1.補償主體

根據“誰開發，誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的生態補償基本原則[11]，十萬大山森林旅游發展中的受益方和對生態環境造成破壞方，應該對在旅游發展中利益受損的相關方進行補償。在十萬大山森林旅游開發中，旅游開發商和游客是十萬大山森林旅游開發的直接受益者，他們也是十萬大山森林旅游資源的破壞方，理應成為十萬大山森林旅游開發生態補償的主體；森林旅游資源是國家的財富，開發十萬大山森林旅游資源的最大間接受益方是國家和地方政府,其他間接受益方是旅游業、相關社會公眾。因此，國家、廣西壯族自治區和上思縣政府，旅游業、旅游開發商、游客和相關社會公眾應該是十萬大山森林旅游開發生態補償的主體，各方關系如圖1所示：

2. 補償客體

在旅游開發中利益受損的利益相關方和對森林環境保護、建設治理的相關方應該成為補償的客體。因此十萬大山森林旅游開發中生態補償的客體主要應為受到破壞的森林旅游資源，因發展森林旅游利益受損的周邊居民。國家、廣西壯族自治區和上思縣政府、旅游業，投入大量資金進行十萬大山森林資源的保護和開發，旅游業獲得發展后，其巨大的乘數效應將會極大地推動十萬大山的“綠色財富”轉化為現實財富，并為十萬大山旅游景區周邊居民創造大量就業機會，這對社區的穩定，杜絕社區居民對森林破壞行為有重要意義。因此國家、廣西壯族自治區和上思縣政府，旅游業對森林環境保護、建設治理有重要貢獻，應該是生態補償的客體；另外對森林環境保護熱心的環保人士(相關社會公眾)也應該成為補償的客體，如上圖(圖1)所示。

(二)補償方式

1.國家、地方政府的補償方式

主要采取政策、資金、實物、智力、技術和培訓等多種補償方式。國家和地方政府可以通過頒布十萬大山森林旅游發展的優惠的政策，提供各種優惠待遇和條件，促進森林旅游經濟發展，轉變落后的生產方式和條件，為當地社區居民提供就業機會等開展“造血式”生態補償；可以通過對旅游開發商征收生態補償稅費、籌集生態補償專項基金、發行生態補償債券等對十萬大山森林旅游提供資金補償；可通過贈送生態環境保護建設與污染治理的設施設備進行實物補償；還有就是通過聘請專家對旅游發展進行指導來提供智力補償；邀請森林旅游建設及污染治理、環境保護等方面專家做講座進行技術補償；還可采取對社區居民進行教育培訓、提高當地社區居民的素質等多種補償方式。

2. 旅游開發商、游客和相關社會公眾的補償方式

旅游開發商主要通過市場運作機制來進行間接補償，如可采取對碳匯、排污費和林權的購買來獲取對森林旅游資源的開發、利用權來進行間接的生態補償；游客可以通過其繳納的景區門票費、酒店住宿費進行資金補償，從游客購買的景區門票和酒店住宿費中提取一定比例的費用納入生態補償資金范疇；還可以采取在景區讓游客直接捐贈資金的辦法募集補償資金。至于相關的社會公眾則主要通過捐助或資金募集等來進行資金補償。

(三) 補償標準

1.生態補償標準構成

根據生態補償標準的研究成果，結合十萬大山森林旅游開發生態補償的實際情況，十萬大山森林旅游開發生態補償標準應該包括3部分內容，詳見圖2：

2. 生態補償標準核算

(1)生態保護投入的費用補償核算。參考2014年國有的國家級公益林平均補償標準為每年每畝5元，其中管護補助支出4.75元，公共管護支出0.25元；集體和個人所有的國家級公益林補償標準為每年每畝15元，其中管護補助支出14.75元，公共管護支出0.25元。按每年每畝15元計算，廣西十萬大山森林面積共874 157畝，生態投入保護成本為1 311.235萬元。

(2)生態保護形成的發展機會成本的補償標準核算。按公式：發展機會成本補償標準 = (廣西人均可支配收入-十萬大山人均可支配收入)×十萬大山總人口數(公式①) ，其中廣西人均可支配收入為9 929元，上思縣人均可支配收入為6 342元，十萬大山人口總數為6萬人，求得發展機會成本補償標準為21 522萬元。

(3)森林生態系統服務價值的補償標準核算，費用的計算方法主要有條件價值法、恢復成本法、生產函數法和旅行成本法等[12]。根據謝高地提出的當量因子法[13]，結合十萬大山自然生態系統的實際面積，可以算出十萬大山提供的生態服務價值為 84.24 億元。

(4)直接和間接補償標準核算。對當地居民和生態環境的直接補償 = 生態保護建設與維護過程中的成本 + (生態保護的機會成本 + 生態系統服務價值)×7/10(公式②)；對當地居民和生態環境的間接補償 = (生態保護的機會成本 + 生態系統服務價值)×3/10 (公式③)。按公式②和公式③進行計算，求得廣西十萬大山森林旅游生態補償直接和間接標準分別為67.58億和25.91億元。

由以上計算公式可得廣西十萬大山森林旅游開發生態補償內容及標準(見表1)：

表1 廣西十萬大山森林旅游開發生態補償內容及標準

四、十萬大山森林旅游生態補償機制實施的保障體系

(一)加強組織實施

一是強化組織領導，加強督促落實。自治區、市、縣各級政府要把健全生態保護補償機制列入重要議事日程，明確目標任務，切實做好環境保護督察工作，制定科學合理的考核評價體系；建立補償資金與考核結果掛鉤的獎懲制度，使督察行動和結果與生態保護補償工作有機結合。二是加強輿論宣傳，組建森林旅游生態補償協調委員會；充分利用現代信息技術加強對生態保護補償政策的宣傳，提高人們的生態保護意識，營造良好的生態環境；生態補償協調委員會負責監督評價旅游生態補償的運行效果，并保障森林旅游生態補償機制的有效運行。

(二)建立健全配套制度體系

一是建立生態服務價值評估機構，結合當地實際情況，加快建立森林旅游生態補償標準體系，制定和完善監測評估指標體系，完善測算方法，制定相應的補償標準；二是建立相關法律體系，以確保各種生態補償行為、標準和方式得以規范實施。

(三)構建生態補償的長效機制

第一，積極開展多元化補償方式。應用經濟手段和法律手段，建立橫向的生態補償方式和市場化補償模式。采取資金、人才、協作和產業轉移等橫向方式，協商建立流域上下游、受益地區與生態保護地區的補償關系。積極運用碳匯交易、生態產品服務標志、排污權交易、水權交易等補償方式，拓寬資金渠道形成市場化補償模式。第二，將生態補償的效果與地方政府領導業績考核相結合，以改變將地方經濟(GDP)作為政績考核主要指標而不顧生態環境損毀和惡化的做法。并建立生態經濟評價體系，啟動綠色 GDP 國民經濟核算。

五、結論

十萬大山森林旅游的健康發展和森林資源保護的同步推進，需健全生態補償機制，明確生態補償的主客體，采取多樣化的生態補償方式，提高補償標準，建立生態補償機制實施的保障體系，并重視協調好各利益相關者利益，注重帶動周邊社區的經濟社會發展，這樣才能實現十萬大山森林旅游的可持續發展。

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