水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主客體界定及其利益訴求研究

□王愛敏 葛顏祥 接玉梅

一、引言

2011年中央1號(hào)文件決定依法劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，并且建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境、緩解水資源短缺和水污染問題。生態(tài)補(bǔ)償作為有效解決環(huán)境保護(hù)和生計(jì)問題的制度安排，還具有減貧效應(yīng)[1]。由于水源地保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)卣畬?duì)本轄區(qū)內(nèi)的水資源有自主管理和處置的權(quán)利，厘清誰是補(bǔ)償主體、誰是補(bǔ)償客體以及他們的利益訴求，這是開展生態(tài)補(bǔ)償工作的先決條件，是精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的重要依據(jù)，也是擺在政府和學(xué)術(shù)界面前的難題，對(duì)于科學(xué)合理制定水源地保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式等方面具有重要意義。

二、我國對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主客體界定的演進(jìn)

我國對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定研究起步較晚，相關(guān)研究首先是開始于對(duì)公益林、防護(hù)林、水源涵養(yǎng)林等的生態(tài)效益補(bǔ)償，后來由于水污染和水資源短缺等問題日益嚴(yán)重，流域生態(tài)補(bǔ)償隨之成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，

目前國內(nèi)外學(xué)者對(duì)水源地生態(tài)補(bǔ)償主客體進(jìn)行了詳細(xì)而深入的研究，隨著生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的演進(jìn)，生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定也隨之變化，且由于水源地保護(hù)區(qū)所處地域的不同，其地理特征也有所不同，因此對(duì)不同地區(qū)水源地生態(tài)補(bǔ)償主體與客體的劃分標(biāo)準(zhǔn)也就不盡相同。最初在界定水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主客體方面，有的學(xué)者將補(bǔ)償者和受償者看作是補(bǔ)償主體，目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是生態(tài)環(huán)境的破壞者或受益者，而補(bǔ)償客體則應(yīng)該是生態(tài)環(huán)境利益受損者、保護(hù)者以及減少破壞者。

(一)從破壞和受益的角度來界定補(bǔ)償主體

20世紀(jì)90年代初期學(xué)者們通常是根據(jù)“誰破壞誰補(bǔ)償”的原則，從“抑損性”角度界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，主張生態(tài)破壞者要為其破壞行為付費(fèi)，即生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w就是生態(tài)環(huán)境的破壞者。從這個(gè)角度來界定，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w就是指因?qū)ι鷳B(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞或污染的損害者，他們要對(duì)其破壞或污染行為進(jìn)行補(bǔ)償，用于生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的治理、修復(fù)等。20世紀(jì)90年代后期隨著對(duì)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵理解的深化，學(xué)者們?cè)诮缍ㄉ鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w時(shí)，不僅考慮了生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠茐男袨椋€將其受益這一客觀事實(shí)考慮在內(nèi)，根據(jù)“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，大多數(shù)學(xué)者從受益角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體范圍進(jìn)行了界定，他們認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)該包括從生態(tài)環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品中受益的單位和個(gè)人。如有的學(xué)者在研究南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題中，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣椭醒胝鞘芤嬲叩募w代表，他們應(yīng)該是補(bǔ)償生態(tài)的主體，特別是下游政府[2]。有的學(xué)者認(rèn)為從理論上分析補(bǔ)償?shù)闹黧w不僅包括對(duì)水源地水質(zhì)造成污染的群體，還應(yīng)包括水源地保護(hù)中受益的群體，包括中央政府、下游市縣[3]。

(二)從保護(hù)和減少破壞等利益受損的角度來界定補(bǔ)償客體

生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w(即生態(tài)補(bǔ)償范圍)的界定則側(cè)重于對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)者和減少生態(tài)環(huán)境破壞者等利益受損個(gè)人和群體的補(bǔ)償。有的學(xué)者就認(rèn)為有些生態(tài)破壞是“貧窮污染”所致，如果沒有外部的資金注入和補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)環(huán)境就得不到改善，因此對(duì)減少生態(tài)破壞者給以補(bǔ)償也是很有必要的[4]。根據(jù)“誰保護(hù)誰受益”的原則，有的學(xué)者認(rèn)為減少生態(tài)破壞者主要指保護(hù)區(qū)內(nèi)的為維持良好的水資源生態(tài)而喪失發(fā)展權(quán)的主體[5]。

(三)從法律的角度來界定補(bǔ)償主客體

有的學(xué)者從法律角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主客體進(jìn)行了界定，他們認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是指對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源負(fù)有保護(hù)職責(zé)或義務(wù)，并且依照生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定，提供技術(shù)、物資、補(bǔ)償費(fèi)用等的政府、社會(huì)組織和個(gè)人[6]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是指因向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)，就要從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)，這些特定生態(tài)功能區(qū)的生產(chǎn)和生活會(huì)受到限制，理應(yīng)得到相應(yīng)資金補(bǔ)償或稅收優(yōu)惠等的組織和個(gè)人，包括生態(tài)建設(shè)者、生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的地方政府和居民、政府、積極主動(dòng)采用環(huán)保、節(jié)能等新技術(shù)的企業(yè)，以及為提高生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)及利用水平而進(jìn)行相關(guān)研究、教育培訓(xùn)的單位和個(gè)人。

綜上，國內(nèi)外學(xué)者從破壞和受益的角度、保護(hù)和減少破壞的角度以及法律的角度對(duì)水源地生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定進(jìn)行了研究，界定范圍也逐漸明晰，雖然不同地區(qū)水源地的主體和客體也不盡相同，但是補(bǔ)償?shù)闹黧w一定是受益者和破壞者，補(bǔ)償?shù)目腕w是保護(hù)者和利益受損者[7]。目前學(xué)者們?cè)谏鷳B(tài)補(bǔ)償主客體界定方面取得的豐碩研究成果，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以及生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善提供了保障。但是從這些研究成果來看，補(bǔ)償主客體的界定還缺少系統(tǒng)的科學(xué)理念指導(dǎo)，界定標(biāo)準(zhǔn)還存在不一致、不清晰等問題，在補(bǔ)償實(shí)踐中尚未對(duì)補(bǔ)償主客體的利益訴求及行為選擇進(jìn)行分析，缺少針對(duì)不同的補(bǔ)償客體設(shè)計(jì)適合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。

三、水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主客體界定的理論依據(jù)

水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定需要相關(guān)理論作為依據(jù)，在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，不同利益相關(guān)者的利益訴求也不同，根據(jù)利益相關(guān)者理論可以幫助識(shí)別相關(guān)利益群體，而特別犧牲理論可以幫助分析那些為保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境而利益受損的群體。

(一)利益相關(guān)者理論

“利益相關(guān)者”一詞最早是由弗里曼提出的，并受到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界的重視。該理論的核心是涉及(或影響)多個(gè)利益主體的利益分配進(jìn)行合理地協(xié)調(diào)和管理，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，事實(shí)上就是一種管理實(shí)踐和制度安排的過程[8]。在水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償過程中，涉及到多個(gè)利益相關(guān)者，只有合理平衡各利益相關(guān)主體的利益訴求，才能協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，利益相關(guān)者理論具有理論上的適用性和現(xiàn)實(shí)的有效性。

(二)特別犧牲理論

特別犧牲理論最早由德國學(xué)者奧特·瑪雅提出，源于公共負(fù)擔(dān)平等說。特別犧牲理論認(rèn)為，按照公平正義和保障權(quán)益不受侵犯的原則，對(duì)于那些為了社會(huì)公共利益而做出了特別犧牲的特定人，社會(huì)全體成員應(yīng)該對(duì)該特定人所做出的這種特別的犧牲給予補(bǔ)償。就國家征收土地的行為來說，雖然國家有合法征地的權(quán)力，人民有服從征地命令的義務(wù)，但是與國家課以人民一般的負(fù)擔(dān)不同，征地與一般的賦稅負(fù)擔(dān)不同，具有特殊性。其特殊性主要表現(xiàn)在國家在合法征收土地時(shí)，不管是公益性征地還是非公益性征地，這種征地行為都是使無義務(wù)的特定人對(duì)國家做出了特別犧牲，具有個(gè)案性質(zhì)。因此基于公平正義的原則，應(yīng)當(dāng)由全體人民共同分擔(dān)給被征收土地權(quán)利人以補(bǔ)償，從而調(diào)節(jié)他們的損失，只有這樣，才符合公平正義的精神。

在水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中，保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)卣⑼恋乩谜摺⒕用窈推髽I(yè)為了保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境，保障中下游及周邊城市的用水安全，不得不犧牲自身的利益和發(fā)展權(quán)，這種行為可以增加整個(gè)社會(huì)的公共福利，從這一點(diǎn)來看，他們屬于利益遭受損失的少數(shù)人，他們所遭受的利益損失超出了行使所有權(quán)的內(nèi)在社會(huì)限制，屬于一種特別犧牲，因此政府和受益群體理應(yīng)對(duì)他們進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，這樣才符合公平正義的精神。

四、水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者分析

Pagiola和Wunder認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是激勵(lì)和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的特定生態(tài)效益一種制度安排[9-11]，而利益相關(guān)者分析是一個(gè)系統(tǒng)地收集和分析相關(guān)個(gè)人和群體信息，以決定誰的利益在制定政策時(shí)應(yīng)該予以考慮的過程[12]。由此看來，科學(xué)識(shí)別和分析利益相關(guān)者對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償方案的制定和順利實(shí)施至關(guān)重要。

(一)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中的利益相關(guān)者類型

水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程所涉及的利益相關(guān)者，包括水源地保護(hù)區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的破壞者和受益者以及保護(hù)者和減少生態(tài)破壞者，其分類如圖1所示。

圖1 水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者示意圖

(二)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償核心利益相關(guān)者分析

核心利益相關(guān)者指的是那些由于保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境，其生計(jì)和發(fā)展權(quán)直接受到生態(tài)補(bǔ)償政策影響的個(gè)人、單位和集體。根據(jù)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵睦嫦嚓P(guān)者主要包括：保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用者、居民、企業(yè)以及水源地保護(hù)區(qū)中下游的用水單位、居民和污染企業(yè)。

1.保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用者、企業(yè)、居民

水源地保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用者主要是指退耕還林還草的農(nóng)民和從事農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)作物耕種的農(nóng)民及承包戶。根據(jù)不同級(jí)別保護(hù)區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，退耕還林還草的農(nóng)民被迫變成了失地農(nóng)民，失去了祖祖輩輩延續(xù)下來的最基本生計(jì)來源；從事農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)作物耕種的農(nóng)民及承包戶不得濫用化肥農(nóng)藥，要按照要求適度耕種；保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)包括按照不同級(jí)別保護(hù)區(qū)保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境的要求而被迫停產(chǎn)搬遷的污染型工業(yè)企業(yè)、按要求需加大環(huán)保設(shè)施的投入的限制型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及被迫拆除或搬遷的從事養(yǎng)殖的企業(yè)和個(gè)人；從事保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的居民也要按照環(huán)境保護(hù)要求來改變以往的生活習(xí)慣。

這一核心利益群體受到的生態(tài)補(bǔ)償政策的影響最直接，其中大多因水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)利益受損，如果在生態(tài)補(bǔ)償政策的制定中不能充分考慮他們的經(jīng)濟(jì)利益，或者在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象導(dǎo)致他們應(yīng)的補(bǔ)償不能落實(shí)到位，那么他們參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性就會(huì)大大降低，甚至?xí)扇p害生態(tài)環(huán)境的行為以保障自身經(jīng)濟(jì)利益。

2.水源地保護(hù)區(qū)中下游的用水單位、居民和污染企業(yè)

這部分利益相關(guān)者處于保護(hù)區(qū)范圍之外的水資源輸入地區(qū)，是水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者。水源地保護(hù)區(qū)中下游的用水單位包括中下游的行政事業(yè)單位、自來水公司，他們從水源地保護(hù)區(qū)輸入足量所需水資源，對(duì)于自來水公司來說，還會(huì)因水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)而使得控制污染的成本降低，從而收益便會(huì)提高；水源地保護(hù)區(qū)中下游的居民從水源地保護(hù)區(qū)得到了優(yōu)質(zhì)安全的飲用水，同時(shí)還提高了生活環(huán)境質(zhì)量；對(duì)于保護(hù)區(qū)中下游的污染企業(yè)來說，生態(tài)環(huán)境的改善，不僅為他們提供了安全的水資源，還會(huì)為他們帶來環(huán)境外部成本的降低，同時(shí)由于他們未就其對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)影響承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，在生態(tài)補(bǔ)償中理應(yīng)承擔(dān)更多的補(bǔ)償比例。

(三)次要利益相關(guān)者分析

次要利益相關(guān)者主要是水源保護(hù)區(qū)和受水區(qū)的地方政府職能部門，生態(tài)補(bǔ)償流域沒有對(duì)他們的生計(jì)造成直接影響，但與生態(tài)補(bǔ)償政策的制定和晚上密切相關(guān)的群體，主要包括中央政府，以及水源保護(hù)區(qū)和受水區(qū)的農(nóng)林水等政府職能部門。中央政府和各級(jí)政府職能部門是生態(tài)補(bǔ)償政策的決策參與者和管理者，主要負(fù)責(zé)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、治理和保護(hù)的規(guī)劃和制度安排等。雖然生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施并沒有對(duì)他們生計(jì)問題造成直接影響，但是他們具有絕對(duì)的管理權(quán)和決策權(quán)，能夠決定水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ健?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和方式。

(四)邊緣利益相關(guān)者分析

邊緣利益相關(guān)者主要是指在水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過程中沒有直接的利益關(guān)系，但可以通過宣傳、倡議等方式影響和推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償政策的制定和實(shí)施，包括各級(jí)政府部門以及公眾、媒體、環(huán)保NGO等非政府組織，這部分利益相關(guān)者在水源地生態(tài)補(bǔ)償中沒有直接的利益關(guān)系，但是他們可以通過輿論和環(huán)保等公益性的活動(dòng)，在一定程度上影響和推動(dòng)著保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。

五、水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主客體的界定及其利益訴求分析

以上是基于利益相關(guān)者理論和特別犧牲理論，對(duì)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中的利益相關(guān)者進(jìn)行了分析，諸多生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，實(shí)際上在某種程度上與利益相關(guān)主體間利益分配不合理有很大關(guān)系[13]，這就需要在識(shí)別生態(tài)補(bǔ)償主客體的同時(shí)，還要充分考慮他們的利益。

(一)生態(tài)補(bǔ)償主體的界定及其利益訴求分析

在水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體是指對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的利用而收益或?qū)ΡＷo(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境造成破壞的個(gè)人或組織。根據(jù)利益相關(guān)者理論，水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)該包括中央政府和中下游的政府、用水單位、居民以及企業(yè)[14]。

1.中央政府和地方政府

作為最高行政機(jī)構(gòu)的中央政府，代表著國家全局和全體公民的利益，要維護(hù)國家的生態(tài)安全，是生態(tài)補(bǔ)償主體的主要力量。為了國家的可持續(xù)發(fā)展，在水資源短缺和污染嚴(yán)重的當(dāng)下，中央政府不但要考慮保證當(dāng)代人的水資源安全，追求當(dāng)代全民利益最大化的同時(shí)，還要考慮到子孫后代的利益和福利，使后代人能與當(dāng)代人在利用水生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品方面享有代際平等的權(quán)利。為了保障代際之間的用水安全，水資源的保護(hù)和可持續(xù)利用非常重要，中央政府陸續(xù)頒布了各種水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策與制度，并通過依靠地方政府自上而下實(shí)施這些水資源保護(hù)政策和制度來達(dá)到保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的目的，從而實(shí)現(xiàn)每一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

一方面，為了維護(hù)國家整體利益和國家穩(wěn)定,在水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中，中央政府的利益訴求就是在充分考慮到水源地保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)卣⑼恋乩谜摺⒕用窈推髽I(yè)各自利益訴求的基礎(chǔ)上，制定公平合理、可行有效的生態(tài)補(bǔ)償制度，用制度來維護(hù)他們切身利益，以調(diào)動(dòng)他們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性；另一方面，由于財(cái)政預(yù)算是目前大部分生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，補(bǔ)償資金投入是有限的，在此約束下，政府部門就希望有效合理地利用補(bǔ)償資金，確保用水安全和社會(huì)穩(wěn)定，并實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和諧共存的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。因此中央和地方政府的利益訴求就是要協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的利益，從而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)福利的提高。

2.保護(hù)區(qū)中下游政府、用水單位、居民和企業(yè)

水源地生態(tài)環(huán)境資源對(duì)中下游地區(qū)具有外部效益，隨著水源地污染日益嚴(yán)重以及水資源的短缺，水源地水資源輸入地的中下游地方政府、用水單位、居民和企業(yè)受到上游水源地府外部性的影響，為了保證本地區(qū)的生產(chǎn)、生活和農(nóng)業(yè)用水安全，當(dāng)?shù)卣枰亟ㄒ恍r河壩等，如此政府財(cái)政支出就會(huì)提高，農(nóng)田水利產(chǎn)業(yè)的成本也隨之增加。隨著國家對(duì)水源地劃定保護(hù)區(qū)給予保護(hù)，這時(shí)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境資源對(duì)中下游地區(qū)產(chǎn)生正外部效應(yīng)，同時(shí)由于生態(tài)環(huán)境資源具有準(zhǔn)公共物品屬性，使得水源地水資源輸入地的中下游地方政府、用水單位、居民和企業(yè)成為免費(fèi)公共消費(fèi)“搭便車”者，他們可以無償?shù)叵硎艿缴嫌嗡吹乇Ｗo(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來的諸多無形和有形的益處，從而成為了上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者。[15]

隨著以“誰受益，誰付費(fèi)”原則的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，作為受益者的水資源輸入地中下游地方政府、用水單位、居民和企業(yè)，理應(yīng)在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償建設(shè)中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中，他們的利益訴求體現(xiàn)在上游水源地保護(hù)區(qū)要嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策，增加正外部效應(yīng)，為中下游地區(qū)輸送足量?jī)?yōu)質(zhì)的水資源。

(二)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償客體的利益訴求分析

補(bǔ)償客體是指因維護(hù)和改善水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境而利益受損的個(gè)人或者組織。水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償客體應(yīng)該包括當(dāng)?shù)卣⑼恋乩谜摺⒕用窈推髽I(yè)。

1.水源地保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)卣?/p>

地方政府是中央政府所制定的具體生態(tài)補(bǔ)償制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不但是生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施者和管理者，作為政府機(jī)構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)一定的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，雖然水源地當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)中有財(cái)政收入的減少和發(fā)展權(quán)損失，但是當(dāng)?shù)卣鳛閲倚姓毮芙M織，有義務(wù)執(zhí)行實(shí)施中央政府的政策，從某種意義上來說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策實(shí)施效果還是其政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)之一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的好，其政績(jī)考核也會(huì)好。[16]同時(shí)其還是保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的受益者，比如可以獲得足量?jī)?yōu)質(zhì)的水源，地方生態(tài)環(huán)境的改善還可以發(fā)展旅游業(yè)、特色生態(tài)農(nóng)業(yè)等，這方面的收入是由于生態(tài)環(huán)境的維護(hù)而獲得的，由此分析來看地方政府應(yīng)該屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。[17]

另一方面，根據(jù)規(guī)定，一級(jí)、二級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)禁止新建、擴(kuò)建向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，為了保障中下游地區(qū)獲得充足的徑流量和良好的水質(zhì)，水源地政府就不得不采取措施保護(hù)各級(jí)保護(hù)區(qū)的森林植被、濕地等涵養(yǎng)水源的重要生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)還要對(duì)保護(hù)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行合理規(guī)劃。地方政府作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，既要保護(hù)水源地保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，又要尋求可以增進(jìn)財(cái)政收入以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的途徑，于是地方政府在代替中央政府執(zhí)行具體的生態(tài)保護(hù)政策同時(shí)，不得不放棄可以發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格禁止重污染的產(chǎn)業(yè)并轉(zhuǎn)而采取對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境沒有威脅的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這樣就失去了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，財(cái)政收入必定受到很大的影響，針對(duì)當(dāng)?shù)卣疄楸Ｗo(hù)水源地生態(tài)環(huán)境所做出的經(jīng)濟(jì)犧牲，作為利益受損者，地方政府應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w。這樣看來，地方政府既是保護(hù)者又是受益者，具有雙重身份，其利益訴求就是在貫徹落實(shí)中央政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策，控制農(nóng)業(yè)等面源和非點(diǎn)源污染，同時(shí)又要想方設(shè)法增加生態(tài)效益、降低植樹造林等生態(tài)保護(hù)設(shè)施的投入成本，尋求發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)。

2.水源地保護(hù)區(qū)的土地利用者

水源地保護(hù)區(qū)的土地利用者包括利用土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕種和種植果木等農(nóng)作物的農(nóng)民，還包括除農(nóng)民之外的，通過承包土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物種植或養(yǎng)殖等土地利用用途的個(gè)人和群體。土地與土地利用者息息相關(guān)，它是最重要、最基本的生產(chǎn)、生活資料和社會(huì)保障，尤其是對(duì)于耕種土地的農(nóng)民來說，土地是大多數(shù)農(nóng)民維持基本生存的主要手段，生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)他們的影響最直接，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一方面是生計(jì)方面的影響，退耕還林還草之后他們失去了那部分原有土地生產(chǎn)的收入，雖然生態(tài)補(bǔ)償金可以增加一部分收入，但是現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，對(duì)大多數(shù)水源地保護(hù)區(qū)來說，不足以抵消他們的損失；另一方面是對(duì)生產(chǎn)方式的影響，《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》明確一級(jí)保護(hù)區(qū)的土地利用者要減少或禁用對(duì)生態(tài)環(huán)境造成污染的農(nóng)藥化肥；再一方面，退耕還林還草之后一部分從事土地利用的勞動(dòng)力將會(huì)空閑下來，產(chǎn)生勞動(dòng)力利用的浪費(fèi)。這樣分析看來，水源地保護(hù)區(qū)的土地利用者的利益訴求就是提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新，并增加就業(yè)機(jī)會(huì)，從而拓寬他們的生計(jì)來源，擺脫因保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境而致貧的境況。

3.水源地保護(hù)區(qū)的居民

水源地保護(hù)區(qū)的居民包括居住在一級(jí)、二級(jí)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)的自然人，他們居住的水源地劃定為保護(hù)區(qū)之后，相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策要求所在保護(hù)區(qū)社區(qū)居民維護(hù)水源地的生態(tài)環(huán)境安全，不得亂扔垃圾，禁止一切破壞水源地生態(tài)平衡的活動(dòng)。生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施給他們的生活和行為帶來了不便，他們的利益訴求是作為水源地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和減少破壞者，也應(yīng)對(duì)其行為進(jìn)行補(bǔ)償和鼓勵(lì)，但是目前來說，尚沒有對(duì)這部分利益相關(guān)主體進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，還未將其界定為生態(tài)補(bǔ)償客體。

4.水源地保護(hù)區(qū)的企業(yè)

水源地保護(hù)區(qū)的企業(yè)包括建立保護(hù)區(qū)之后被迫停產(chǎn)搬離或限制生產(chǎn)的企業(yè)。為了保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境，《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》，一級(jí)保護(hù)區(qū)已設(shè)置的排污口必須拆除，二級(jí)保護(hù)區(qū)的改建項(xiàng)目必須削減污染物排放量；禁止向水域傾倒工業(yè)廢渣等污染水源行為。根據(jù)管理規(guī)定的要求，企業(yè)在生態(tài)補(bǔ)償中的直接經(jīng)濟(jì)損失較大，包括停產(chǎn)搬離保護(hù)區(qū)后重建廠房和購置生產(chǎn)設(shè)備等投入成本，以及保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)加大污水處理的成本等，因此這些企業(yè)在生態(tài)補(bǔ)償中的利益訴求主要體現(xiàn)在對(duì)這些投入成本的補(bǔ)償和相關(guān)稅收的減免上。

通過以上分析，根據(jù)“特別犧牲”理論，水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償客體需要符合三個(gè)要件：其一，承受對(duì)象為特定人或少數(shù)人；其二，因水源地保護(hù)區(qū)設(shè)立及其管制行為使其權(quán)利受損；其三，所受的管制負(fù)擔(dān)超過其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任范圍。按照這三個(gè)要件，水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償客體應(yīng)該主要包括水源地保護(hù)區(qū)的土地利用者、居民和企業(yè)。

從以上分析來看，在水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過程中要根據(jù)各個(gè)利益相關(guān)者的不同利益訴求，協(xié)調(diào)好各利益群體的關(guān)系。由于存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償方式單一等問題，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)的村民和企業(yè)積極性不是很高，破壞生態(tài)環(huán)境的行為時(shí)有發(fā)生，不利于水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境平衡。因此，對(duì)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過程的主體與客體進(jìn)行科學(xué)識(shí)別，并對(duì)其利益訴求進(jìn)行了分析，可以幫助生態(tài)補(bǔ)償政策制定者和實(shí)施者掌握各利益相關(guān)主體的利益訴求所在，有助于制定和完善公平合理的生態(tài)補(bǔ)償制度。

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