事業單位內部控制存在的問題與對策芻議

章昌源

摘要：財政部于2012年11月發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號），并于2014年1月1日起施行。各事業單位對內部控制的認識和了解越來越深入，積極推進內部控制建設，取得了初步成效。但是由于多方面的原因，內部控制制度在很多事業單位的落實還存在不少的問題。現從領導重視、完善內控制度、加強預算管理、加強內部審計監督、強化財政審計監督、提高財務人員素質等方面出發，針對事業單位內部控制存在的問題，提出了相應的措施和辦法，借以推進內部控制制度在事業單位的落實和實施。

關鍵詞：事業單位 內部控制 問題 對策

一、前言

為了進一步提升我國事業單位的內部管理水平，財政部于2012年11月發布了《行政事業單位內部控制規范》（試行），并于2014年1月1日起實施，這意味著我國事業單位內部控制工作進入了一個全新的時代。

在我國，事業單位與其他單位相比具有特殊性，它是由國家設置并進行管理的具有一定公益性的單位，它以增進社會福利，滿足社會文化、科學、衛生、教育等各方面的需要，提供各種社會服務，它以推動我國經濟發展和社會進步為發展目標。內部控制制度構成了事業單位有效管理體系的一個不可缺少的組成部分，也是對事業單位自身經濟活動進行有效管理的一種手段。新《規范》的出臺，填補了事業單位內部控制理論研究的空缺，同時對于規范事業單位內部控制管理，提升內部管理水平，加強對經濟活動風險的防范和管控起到了極大的推動作用。但是，現階段在事業單位內部控制方面，還存在著不少漏洞，內部控制本身也不是很完善，因此，本文分析了事業單位內部控制存在的問題，并提出相應的改進對策與建議。

二、現階段事業單位內部控制存在的問題

（一）單位領導重視不夠，內部控制意識不強

在事業單位，歷來就存在著“重事業發展、輕內部管理”的觀念，一個單位的領導尤其是“一把手”作為內部控制的組織者，是內部控制制度健全和有效實施的關鍵。當下，多數事業單位的領導對內部控制知識缺乏必要的了解，對建立健全內控的重要性和現實意義的認識不深，重視程度也不夠，有的單位領導錯誤地將財政的部門預算控制等同于內部控制，認為有了部門預算就無所謂內部控制體系了，正是由于“一把手”對內控的認識不足，有部分事業單位至今未按內控規范建立完整的內控制度，導致我國雖然已經出臺了相關的行政事業單位內部控制規范，卻很難在相應的單位中實施，或者是雖然實施了，但也只停留在形式上，實施效果不夠理想。在單位內部對內部控制宣傳力度不夠，沒有一個良好的內部控制環境，工作人員內部控制意識淡薄，認為制度建設會剝奪部分人員的個人利益，對內控體系建設積極性不高，甚至有較大抵觸情緒。

（二）內部控制制度不健全

目前，在大多數事業單位制定的內部控制制度不全面，沒有覆蓋到單位的所有人員和各業務環節，還沒有形成一個完整的體系。有的單位沒有制定獨立的內部控制制度，財務管理、經費支出隨意性大；有的單位雖然建立了內部控制制度，但制度不健全、不完善，甚至個別規模較小的單位，會計、出納、資產管理等不相容職務均由一人擔任，內部審計制度則根本沒有，特別是固定資產內部控制薄弱的現象尤為突出。在實行政府采購制度后，各單位在資產采購環節得到了有效規范，但在資產后續管理環節仍存在很多問題，如單位的固定資產卡片無人登記，未按規定定期進行盤點，甚至有部分固定資產沒有入賬，造成家底不清，賬物不符，單位固定資產長期處于無專人管理的狀態。

（三）預算控制比較薄弱

在預算管理方面，隨著我國預算體制改革的不斷推進和完善，與財政有經常性經費關系的事業單位納入了部門預算編制范圍，部門預算是事業單位內部控制的重要手段，但目前事業單位的部門預算相對薄弱，一是部門預算編制仍較為粗糙，編制方法不科學，預算質量不高，內容不全；二是預算執行乏力，剛性不夠，一些單位在預算執行中擅自擴大開支范圍，改變資金用途，無預算、超預算現象仍時有發生，預算缺少權威性和約束性。

（四）內部審計監督力度不夠

部分事業單位沒有設立內部審計機構，內部會計控制的執行情況由內部會計控制執行部門自行監督檢查，導致監控力度不夠，影響了內部會計控制作用的發揮。有些單位雖然設立了內部審計機構，但獨立性不強，內審機構負責人和業務人員都由單位領導任命，其隸屬關系和經濟利益都受本單位領導控制，造成審計監督弱化，加上單位領導人對內部審計工作沒有給予足夠的重視和支持，導致內部審計人員不能認真履行內部審計的職責和權限，沒有如實、公正地編寫審計報告，內部控制很難真正發揮作用。

（五）外部監督監控力度不夠

目前，作為事業單位主要外部監督力量的財政、審計部門大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規進行監督，較少對被審計單位是否建立有效的內部控制制度以及有效執行加以實質性檢查，缺少有效的外部監督，在一定程度上使得事業單位內部控制制度體系不夠完善。另外，在考核方面，上級主管部門對下屬單位的內控方面的考核缺少必要標準和獎懲機制。

（六）部分單位財務管理人員業務素質不高，不能很好地適應單位內部控制工作的需要

人是一切工作成敗的關鍵因素，內部控制制度的制定和貫徹落實尤其需要有較高素質的專業人員。但現階段，由于行政事業單位會計核算較為簡單，財務管理的地位未能有效體現，因此，對會計人員業務素質要求沒有企業那么高，財務人員業務素質較低，缺乏對違法違紀行為的辨別能力，在執行會計制度、法規的過程中很容易出現偏差和錯誤，從而造成不應有的損失。

三、加強事業單位內部控制的措施

（一）領導重視

單位負責人在單位內控體系中居于主導地位，其對本單位內部控制的建立健全和有效實施負總責。按照《會計法》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》的規定，單位負責人作為單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位內部控制制度的合理性、有效性應負主要責任，要確立起單位負責人對財務管理和內部控制“第一責任主體”意識，強化單位負責人對內部控制相關內容的學習。各級財政部門和會計上級主管部門要加大宣傳力度，應當適時組織事業單位主要負責人開展一些針對性專題講座和培訓，使他們能充分認識到內部控制建設的重要性，樹立他們的內控理念，培養良好的內部控制意識和風險防范意識，從而切實履行起健全單位內部控制的職責，保證內部控制有效實施，實現“要我內控”到“我要內控”的轉變。其次，內部控制需要單位全體職工共同參與、各部門的相互配合與協作。對于單位每一位職工來說，他們處在經濟業務的各個環節，承擔著不同的責任和義務，為使制度的實施能更加順暢，就需要每位職工對內部控制都有基本的了解和認識。單位可以通過組織培訓，召開專題會議、印發宣傳手冊、制度上墻公示等方式，將制度的作用和好處傳達到每一個員工，形成單位內控由主要領導負責，上下聯動、協同配合，真正發揮出內控制度的作用。endprint

（二）建立健全內控制度

內部控制制度是保證單位經濟業務開展的前提和基礎，新出臺的《規范》中也明確指出：各行政事業單位應根據《規范》建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。單位的內部控制不應只是單純地制定一項或幾項控制制度，而應在對單位經濟活動整體分析和把握的基礎上形成一套完整的內部控制制度系統。因此，在內部控制制度的制定環節應牢牢把握預防為主、全面覆蓋、權責明晰的原則。一是要完成內部牽制制度。根據單位內部經濟業務合理設置崗位，明確分工，確保不相容職務的有效分離，形成相互牽制、相互監督、相互制約的有效制衡機制。二是要完善業務流程控制制度，確定風險點，確定風險應對策略，實行嚴密的財務流程審批制度，改進和加強會計基礎工作，強化會計系統的程序控制作用。三是完善貨幣資金和實物資產的控制制度，建立崗位責任制，明確人員和崗位的職責權限，運用不相容崗位相分離的方法實行錢賬分管，定期對各項實物資產進行盤點，對盤點的結果及時登記，對盤盈、盤虧的原因進行說明，查明責任并按照規定的權限和程序處理。通過內控制度的制定，真正做到內部控制建設貫穿于經濟業務的全過程，做到橫向到邊，縱向到底，全面覆蓋，并且隨著內外部環境的變化，單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷進行修訂和完善。

（三）強化預算控制

預算管理是行政事業單位管理的核心，貫穿整個單位的業務活動，加強預算管理，是確保業務目標實現的重要手段，是各項事業健康發展的條件保障。事業單位應將全部財務收支都納入部門預算范圍，進一步強化預算約束機制，采取有力措施對部門預算實施有效控制。一是全面加強預算組織領導，形成領導牽頭負責、各部門協調配合的組織機制。二是建立健全預算制度，對預算的編制方法、審核審批程序、執行情況、調整辦法評價獎懲制度等進行明確的規定，實現預算管理制度化。三是強化預算組織機構設置，配齊配全預算組織機構人員，落實預算編制、審核、監督、控制及執行分析、信息反饋、績效管理考核等責任，建立起“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算管理機制。

（四）發揮內部審計監督作用

在確保制度科學合理、符合實際的基礎上，各單位應狠抓各項制度的執行落實，加大制度執行的監督檢查力度，開展內部控制審計，以提高內部控制制度執行的有效性。加強內部審計工作應從以下幾個方面著手：一是在單位內部建立獨立的內部審計機構。內部審計機構應直接對單位負責人負責，而不隸屬于任何其他職能部門或與其他職能部門平行設置。二是規范內部審計業務操作流程，提高內部審計工作效率。三是加強內部審計隊伍建設，提高審計人員業務水平。要選拔思想作風過硬、業務水平較高的審計人員充實到內部審計崗位，通過開展職業道德教育、組織業務學習培訓等方法不斷提高內部審計人員的業務水平，以適應目前事業單位內部審計工作的新要求。四是通過內部審計對內部控制執行情況的定期檢查和監督，及時發現內部控制中的漏洞和隱患，并針對問題制定改進措施，把風險消滅在萌芽狀態，防止經濟違規，把審計結果與日常考核結合起來，真正落實責任制，加強監督和獎懲制度，這是對單位內部控制制度執行情況的再監督，也是保護員工的主要措施。

（五）強化財政、審計外部監督

財政部門是會計與內部控制工作的主管部門，應加強對事業單位內部控制制度建設的組織和指導，將行政事業單位的內控建設作為會計管理工作的重要內容，促進事業單位內部控制的完善。為全面推進行政事業單位加強內部控制建設，財政部在出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）后，又先后下發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）、《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會[2016]11號）、《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號）等文件，推動全國各行政事業單位于2016年底如期完成內部控制建立和實施工作，并要求各單位今后每年年終精心組織認真填報內部控制報告，各單位主要負責人要對本單位內部控制報告的真實性和完整性負責，內部控制報告經單位主要負責人審批后才能對外報送，借此了解全國各行政事業單位內控建立和實施推進情況。審計部門是內部控制實施的重要監督機構，應定期或不定期的對事業單位的內部控制制度及其執行進行專門審計。同時，充分發揮紀檢、監察等部門的作用，構建起嚴密的外部監管網絡。最后，還應改變以往的工作考核方式，避免只重結果、不重內部控制的考核方式，而將內部控制納入到年度工作考核中去，促進單位工作人員對內部控制制度的參與度，增強制度的實際作用。

（六）加強財務人員的培訓

財務人員在內部控制中既是主體，又是被控制的客體，因而對財務人員的素質有更高的要求，不僅要求專業技術性強，政策性、法律性也要強，并且還需要具備較高的職業道德水準。要進一步加強對事業單位財務人員進行職業道德和業務培訓，重視多種形式的會計繼續教育，使事業單位的會計人員知識和技能得到不斷更新、補充、拓展，進一步掌握內部財務管理控制制度和財政政策，支持和督促會計人員遵循會計職業道德，加強會計人員的愛崗敬業、遵紀守法、堅持原則等職業道德的熏陶，增強財務人員法制觀念，提高守法意識和財務管理水平，正確行使財務人員的職責權利。只有培養一支業務夠硬、嚴以律己、思想素質好的財務人員隊伍，才能貫徹實施好各項財務管理制度，有效發揮財務監督作用，從而杜絕不規范行為的發生。

四、結語

內部控制制度是對整個經濟活動全過程實施的動態監督和控制，其建設和實施是一項任重道遠的工作。現在，雖然很多事業單位在內部控制方面與以前相比已經有了長足的進步，但還是存在著很多問題。隨著時代的不斷變化，內控制度需要不斷進步和完善，以達到其有效性，切實控制各種漏洞的發生。在社會主義市場經濟大發展、經濟全球化的形勢下，事業單位的建設面臨著新的挑戰，為保證事業單位的正常運行，除了要建立起比較完善的內控制度外，更要使內部控制制度適應時代的發展，做到與時俱進、不斷創新。endprint