淺談中國首部慈善法對高校治理的影響

黎炳潮++黎志鋒

摘 要：我國慈善事業的發展歷史具有曲折性，近年在各類“慈善丑聞”中艱難發展，慈善公信力已受到極大打擊。大學生群體是我國慈善事業發展的重要力量，本文基于對《中華人民共和國慈善法》（下稱“慈善法”）的解讀，結合當前慈善立法發展現狀及存在問題，從信息公開、簡政放權、稅收優惠等方面研究《慈善法》的可取之處及建議。同時，把握高校慈善募捐的規律，有助于高校慈善治理的有效發展。

關鍵詞：慈善事業；公益募捐；慈善法；高校慈善亂象

前言

慈善是社會建設的重要內容之一。改革開放以來，我國慈善事業取得長足的發展，以政府主導和民間開創的慈善事業活動并駕齊驅。截至2015年底，全國全年共接收社會捐贈款654.5億元，其中：民政部門直接接收社會各界捐款44.2億元，各類社會組織接收捐款610.3億元。全年有1838.4萬人次困難群眾受益。全年有934.6萬人次在社會服務領域提供了2700.7萬小時的志愿服務。然而，慈善事業的發展與問題并存，這也構成了慈善立法的重要背景，作為國家慈善事業建設的首部基礎性、綜合性的法律——《中華人民共和國慈善法》應運而生。

一、 我國慈善立法發展現狀

目前，中國慈善事業發展正經歷著整頓期，從30年前的探索到飛躍發展，中國慈善事業理應順理成章地進入成熟期平穩發展。然而，“慈善巨騙”“慈善丑聞”層出不窮已嚴重透支公信力，進20年來，部分個人或企業假借各類慈善組織的名義非法集資、挪用善款等行為不斷刷新我們的世界觀。2011年“郭美美事件”更是將中國紅十字會推向風口浪尖，給予中國慈善事業當頭一棒。如此多的污點，不得不讓我們重新審視背后的原因。

《慈善法》出臺前，從國家層面看，慈善事業的發展缺乏一個“宜居”的制度環境。我國先后頒布了《紅十字會法》《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》等法律法規，且地方慈善事業立法眾多，但是都沒有形成系統的法律體系，且慈善事業法律法規在很多地方存在漏洞，導致了社會慈善事業不規范發展的表現。

二、 中國慈善治理存在的問題

（一） 慈善組織內部治理的問題

組織內部治理是包括人員配置、管理機制等要素。一方面，慈善事業屬于非營利性的社會團體，其內部治理結構應包含權力機構、決策機構和監督機構，而大多數慈善組織內部并沒有設置監督機構或虛設監督部門，究其原因是慈善立法并沒有對其作出硬性規定；另一方面，權力制約機制缺失，大多慈善組織注重外源發展，籌集資金，而缺乏規范內部治理機制，導致社會公信力直線下滑，挪用公款，拖延受助者款項等情況屢屢發生；最后，慈善組織行政色彩嚴重，從工作人員的來源及人事任命上都能凸顯濃厚的行政色彩，嚴重阻礙慈善組織的發展。

從高校的層面看，我國高校慈善組織大部分以教育基金會和校友會的形式組成，人員配置以行政手段為主，且專業程度不高，管理也是依附于學校行政，以學校政治資源作為主要發展途徑，且對工作人員缺乏激勵機制，這就能夠解釋高校慈善組織缺乏社會競爭力，校園內充斥各類個人募捐行為、大學生網絡募捐現象的出現。

（二） 慈善立法參差不齊

在《慈善法》頒布前，我國慈善立法處于一個群龍無首的狀態，國家層面慈善立法不足，地方慈善立法各自為營，一定程度上彌補了國家立法的不足，但也導致了一地一法的混亂局面。

江蘇省慈善事業促進條例上海市募捐條例北京市促進慈善事業若干規定廣州募捐條例

調整對象公民、法人和其他組織的慈善志愿服務活動。本市行政區域內開展的募捐及其有關管理活動。

自然人、法人或者其他組織直接開展慈善活動。募捐組織在本市行政區域內面向社會公眾公開募集財產用于公益事業及相關的管理活動。

慈善活動扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等活動。救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；教育、科學、文化、衛生、體育事業；環境保護、社會公共設施建設；促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。救助災害、救濟貧困、扶助困難的社會群體和個人；支持教育、科學、文化、衛生、體育事業；支持環境保護、社會公共設施建設；支持促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等活動。

慈善組織依法登記成立，以慈善為唯一宗旨的非營利性社會組織。紅十字會；公募基金會；經依法登記，以發展公益事業為宗旨，通過資助或者志愿服務等形式向社會公眾提供服務的社會團體。以開展慈善活動為宗旨，依法成立的社會團體、民辦非企業單位、基金會等非營利性組織。紅十字會、慈善會、公募基金會以及根據本條例取得募捐許可的公益性的社會團體、民辦非企業單位和非營利的事業單位。

和其他組織的慈善志愿服務活動”作為調整對象，北京定義為“自然人、法人或者其他組織直接開展慈善活動”，北京的定義更為科學，與《慈善法》的條文內容相符。再者，對于慈善活動的定義，江蘇更傾向于狹義的慈善活動，將慈善和公益區分開，這與《慈善法》乃至當今社會趨勢均相斥。地方慈善立法沒有統一的范本，一方面導致高校建章立制備受困擾，另一方面導致高校校園充斥著各類募捐亂象，滋生大學生對慈善的麻木心態。

（三） 慈善機制不完善

政府監管錯位嚴重。《社會團體登記管理條例》第31條、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第23條、《基金會管理條例》第36條均要求慈善組織要接受年度檢查，提交年度報告。然而，就以上制度的實行情況來看，報告形式流于表面，且沒有慈善事業的具體內容。如高校教育基金會等機構的報告每年大同小異，均在數據上做調整，且數據的真實性仍待商榷。

群眾參與慈善的渠道不暢通。我國正規的慈善組織大部分具有官方色彩，鑒于公務人員怕擔責、制度限制過多、激勵機制缺乏等因素，該類慈善組織都鮮為人知。然而，在慈善事業飛躍的當代中國，且慈善立法具有嚴重滯后性，導致了各種慈善亂象的發生。走進我國高校校園，存在個人校園募集捐款、師生中各種轉發網絡募捐信息等現象，真實性、透明度得不到保障。endprint

慈善組織信息公開不到位。社會上“慈善巨騙”“慈善丑聞”現象頻頻發生，慈善組織仍然缺乏有效的社會監督，信息公開環節斷層。我國慈善事業信息公開的不到位是全行業的問題，包括眾多的官方慈善組織。以高校為例，教育基金會或校友會每次的募捐行動，其募捐公示以校內宣傳欄公示為主，并沒有采取有效的公開途徑讓募捐者知曉。各類民間慈善組織便能通過漏洞獲取大量的不當利益，慈善事業立法缺失的尷尬狀況表露無遺。

三、 中國首部慈善法的可取之處及幾點建議

（一） 貫徹信息公開理念，加強社會監督

《慈善法》將信息公開貫徹始終，不僅各章節都有提及慈善組織、募捐、捐贈、信托、服務等的信息公開公示、報告，還設立專章規定信息公開的內容。內容上，明確了慈善組織有信息公開的義務，并且點明了民政部門應當在統一的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發布服務；內容上，對應當公開的慈善信息具體化，期限上，非常明確地規定及時公開、定期公開和年度公開的慈善內容。

同時，《慈善法》第九十七條明確可向民政部門、其他有關部門或者慈善行業組織投訴、舉報，并鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產以及慈善組織、慈善信托的違法違規行為予以曝光，發揮輿論和社會監督作用。與第八章信息公開起到了很好的補充呼應作用，將信息公開與社會監督聯系緊密。

（二） 落實簡政放權，實現慈善自主

《慈善法》一改慈善事業的官本位觀念，大刀闊斧地落實簡政放權，從慈善組織準入、慈善募捐行為、慈善信托設立、年度報告等方面的管理、審批都進行了大幅精簡，避免過去的一事多管，也將官方從過去很多管不了、不好管的實情中松綁出來，還慈善組織把握慈善自主權。另外，互聯網募捐的新形式也得到了規范，個人募捐明確不屬于公開募捐范疇，上述談到的高校慈善亂象的規范將有法可依。

（三） 稅收優惠原則入《慈善法》

根據《立法法》規定，關于稅種的設立、稅率的確定和稅收管理等規定只能由法律制定。因此，只有《企業所得稅法實施條例》和相關政策作出對非營利性組織的稅收優惠規定，地方立法不能涉及。慈善事業稅收在原則上也沒有法律層面的規定，《慈善法》的出臺規定了稅收優惠對相關慈善組織、受益人、自然人、法人和其他組織捐贈財產用于慈善活動，境外捐贈用于慈善活動的物資等原則性問題。慈善事業稅收優惠再向前走一步，而具體條例需稅法做進一步細化。

（四） 修改配套法規，規范地方立法

新法規的出臺，相關法律法規肯定要做出調整完善?！洞壬品ā芬龅饺媛鋵崳枰幌盗蟹傻呐涮渍{整，地方立法的完善。從目前看，《紅十字會法》《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》《民辦非企業登記管理暫行條例》等法律法規均有不同程度需要修訂；眾多地方立法，包括前述所列幾個有代表性的地方慈善法規，均需作出調整完善，對違反上位法的條文清理，對存在不一致的條文作出新修訂等等?；氐礁咝用?，及時對高校慈善事業方面的規章制度作出調整修訂是依法治校的重要體現，也是遏制慈善亂象的根本做法。

五、 結語

《慈善法》的頒布是中國慈善事業的及時雨，具有里程碑的意義，對慈善事業的發展起到實質性的推動作用。由此開啟的慈善事業新機制，給中國慈善界提出了更高的要求，圍繞《慈善法》整合配套法規政策，搭建慈善事業體系平臺將是亟待解決的問題。《慈善法》也給予高校非官方途徑公益募捐亂象的解答，下一步高校要細化規章制度，及時整治無證互聯網募捐平臺流進校園、個人募捐游走校園、慈善旗號違規集資等亂象。

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