新生代農民工發展與保障問題研究

史向軍 李 潔

(西安理工大學 馬克思主義學院 ，陜西 西安 710055)

1978年黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的歷史新時期，農村勞動力向城市流動以及非農就業出現了轉機，日漸形成龐大的農民工群體。改革開放近40年來，國家對農民工的政策調整經歷了1978—1991年的被動應對階段、1992—2002年的管理限制階段、2003—2005年的積極引導階段和2006年以后的全面推進階段*金維剛、石秀印：《中國農民工政策研究》，社會科學文獻出版社2016年版，第169頁。。2006年國務院發布了《關于解決農民工問題的若干意見》，強調要切實解決農民工面臨的各類問題，我國農民工工作進入新的階段。同時，80年代以后出生的新生代農民工逐漸成為農民工的主體，成為了“產業工人”的重要組成部分，為此，2010年中央一號文件指出“要著力解決新生代農民工問題”。國家針對新生代農民工的新特點、新問題，出臺了一系列有針對性的政策措施。本文基于對新生代農民工的調查和訪談獲取的數據資料，探討新生代農民工的發展和保障問題。

一、新生代農民工生存與發展困境和訴求的調查與訪談

為深入了解新生代農民工生存與發展的實際困境與訴求，筆者于2017年春節期間，主要對陜西寶雞市扶風縣天度鎮和漢中市城固縣老莊鎮的10余名回鄉探親的新生代農民工進行了訪談，一般是在走親訪友時以聊天的形式進行。

(一)新生代農民工共享城市發展的現實困境

新生代農民工已經成為農民工的主要力量，他們與老一代農民工相比，發展性動機更強，留城意愿更為明顯，對自身的各項權利也更為重視*史向軍、李潔：《共享發展理念下新生代農民工政治認同調查研究》，《學術論壇》2016年第10期。。但他們融入城市、共享城市發展還面臨著困境，主要包括制度困境和個人資本困境兩個方面。

1.城鄉戶口待遇差別大

與老一代農民工的打工動機不同，新生代農民工不愿再回到農村，更希望留在城市，成為城市的一份子。廉高波、馬永紅通過對陜西省新生代農民工進行訪談發現，大部分人都不會種地，甚至說不出自己村的村長和書記的名字，農村離他們越來越遠。*廉高波、馬永紅：《陜西省新生代農民工生存狀態調查報告》，西北大學出版社2014年版，第160頁。在本次訪談中，小蔡(男，26歲，江蘇省蘇州市陽澄湖鎮人)談到，自己生在農村，長在農村，但沒有干過任何農活，技校畢業后在二線城市打工，逢年過節回農村老家住十幾天，已經完全不習慣農村生活。從未來發展看，留在城市各方面機會更多。然而，由于城鄉分割的戶籍管理二元結構，農民工在現行制度框架之下，無法享受與城市戶籍勞動者平等的權益。筆者跟蹤51job和西安人才網等網站的招聘信息發現，很多相對穩定、勞動強度中等、欠薪概率較小的工作，如物流管理員、收銀員、司機等，大多要求有本市戶口，這在一定程度上限制了農民工的就業選擇。再者農民工與城市就業人員還存在著同工不同酬的現象。農民工由于戶籍原因，在子女教育、買車買房等諸多方面相比城市市民，繳費差異較大。小丁(男，陜西商洛市城固縣老莊鎮丁家灣村人)現在浙江中承公司做模工，他告訴筆者，在意外事故賠償方面，因為城鄉戶口不同存在著“同命不同價”的現象。

2.土地收益的權利不平等

新生代農民工的戶籍在農村，他們中部分人擁有土地承包經營權和宅基地使用權，期盼著公平合理的土地收益權利。我國實行的是城鄉二元土地制度，依據《中華人民共和國物權法》的規定，農村的土地不同于城市，屬于集體所有。依據《中華人民共和國土地管理法》的規定，對于村農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權。訪談中小黃(男，30歲，陜西省寶雞市扶風縣天度鎮永平村人)談到，個人承包的土地只能在本村轉讓。有時地方政府為了調整農業結構、提高農產品規模化水平，強制進行土地流轉。另外，土地流轉的價格也有失公平，不能反映土地的價值。在社會主義市場經濟的諸要素中，土地屬于稀缺資源，其價值除包括當下的價值之外，還包括潛在價值和增值價值。目前，總體上土地流轉價格偏低。訪談中小雷(27歲，家住陜西省西安市長安區韋曲鎮何家營村)告訴筆者，自家承包地于2001年以每畝3萬元被一所高校征用。由于失去耕地生活成本增加，村里很多人在這所高校的一個側門口開了小商店、餐館、書店、飾品店甚至擺攤經營貼補家庭開支。根據《中華人民共和國土地管理法》，農民耕地被征收后獲得的補償，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，沒有充分考慮土地的潛在收益和利用價值，忽視了土地發展的預期和級差地租，而且也忽略了土地作為農民最基本的生產資料和社會保障的雙重功能。

3.勞動力市場不平等

盡管新生代農民工較之老一代農民工文化程度有了較大提升，思想觀念、行為習慣等與城市市民更為接近。但與城市市民相比，新生代農民工在勞動力市場上受到了歧視和不平等的待遇。筆者訪談的新生代農民工主要從事制造業、服務業等，勞動時間長，勞動強度大，加班報酬低。小楊(男，27歲，陜西寶雞扶風縣天度鎮晁留村人)自2006年起在西安市比亞迪車間從事生產工作，每天早上8點上班，晚上一般要加班到22點，周末通常也要加班。小韓(女，38歲，陜西省寶雞市扶風縣天度鎮閆東村人)在西安市高新區一家快印公司打工，每個月只能休息一天，且沒有加班報酬，出現差錯還要被罰款。在浙江中承公司做模工的小丁(男，陜西商洛城固縣老莊鎮丁家灣村人)說到，公司住宿條件非常不好，住的人很多，上班需要三班倒，根本無法保證得到充分休息。整體上看，農民工的報酬比城市正式工要低。2016年末，全國城鎮非私營單位就業人員月平均工資為5631元，外出農民工月平均收入為3275元*《2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201705/t20170531_271671.html.，僅為前者的58.2%。

目前我國城鎮居民一般享有養老、醫療、失業、工傷和生育保險，外加住房公積金，即所謂的“五險一金”。新生代農民工參加單位繳納的養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和住房公積金的比例均遠低于城鎮職工，其中，參加繳納住房公積金、養老保險、失業保險和醫療保險的比例更低，依次比城鎮職工低29.1%、24%、23.1%和22.5%*蔡昉、張車偉：《中國人口與勞動問題報告》，社會科學文獻出版社2016年版，第206、207頁。。小丁(男，陜西城固縣老莊鎮丁家灣村人)等人在浙江中承公司打工，公司只給他們購買了人身意外保險，費用全部由公司承擔。他們面臨的問題是，就醫時農村的合作醫療異地看病報銷比例較低。在廣州鑫鑫飾品加工廠打工的小閆(男，24歲，陜西省寶雞市天度鎮閆東村人)談到，由于機器作業，工傷隨時都會發生。有一次，一個工友的手被機器軋傷后送到醫院，由于沒有醫療保險又時逢公司財務部放假，工廠沒有及時為他繳費，延誤治療導致殘疾。在西安市高新區一家快印公司打工的小韓(女，38歲，陜西省寶雞市扶風縣天度鎮閆東村人)說，絕大多數女性農民工沒有享受到生育保險，很多人因為懷孕被解聘。

4.人力資本和社會資本困境

首先是人力資本方面。眾所周知，我國目前的教育資源分配非常不平衡，城鄉差距很大。由于受師資、經費、教學條件的限制，農村教育水平較之城市提高緩慢。在農村受教育的新生代農民工文化素質偏低，競爭力不強。在城市長大并接受教育的新生代農民工，多數只能選擇一些辦學實力較弱、辦學水平較低的學校就讀，仍然無法享受到優質的教育資源。因所受教育質量等方面的限制，他們的法治意識、安全意識相對較弱。西安比亞迪公司的多名工人表示，工傷大部分都是由于工人的違規操作引起的。工廠非常注重安全意識培養，每天早會都反復強調，可有些工人根本不重視。進入城市就業后，新生代農民工較少參加繼續教育和職業技能培訓，沒有掌握競爭力較強的技術，從事的大多是一些技術含量較低的崗位，流動性很大。大部分接受訪談的新生代農民工換過5次以上工作，并且是跨地區流動。由于工作條件差、勞動強度大、生活方式不科學等原因，加之大多數新生代農民工就業單位沒有體檢安排，一些人患病得不到及時治療，職業病低齡化現象凸顯且呈多發趨勢，他們的健康狀況不容樂觀。

其次是社會資本方面。新生代農民工的社會資本主要包括私人型社會資本和組織型社會資本。目前新生代農民工的社會資本質量、數量和結構都處于相對匱乏狀態。新生代農民工私人型社會資本表現出交往面狹窄且同質性強的特點。從他們目前的交往圈來看，交往對象單一，通常為自己的老鄉、親戚和朋友，他們互相介紹工作、生活上互相幫助，和城里人接觸很少。他們的交往圈群體成員在信息獲取、社會資源、文化素質等諸多方面都呈現出相似性。一部分人認為城市市民看不起自己，自己也不愿意同他們交往。現任西安市一家大型眼鏡超市副總經理的小王(女，31歲，陜西省扶風縣天度鎮下寨村人)感到相當一部分城市市民認為新生代農民工好吃懶做，素質差。

新生代農民工的組織型社會資本更為匱乏。他們中大部分人沒有加入工會，有的人甚至不清楚工會的具體職能。他們無法參加工會組織的公益講座、會員聯誼、文體活動等，遇到困難時，也不能獲得工會的幫扶和援助，十分不利于改善其私人型社會資本的數量和質量。城市社區理應在新生代農民工融入城市的過程中承擔重要角色，但目前并沒有充分發揮作用。新生代農民工很少參加城市社區活動，導致了他們的社會交往呈現出內卷化趨勢，影響了其市民化進程。

(二)新生代農民工共享城市發展的主要訴求

一是利益訴求。利益訴求是新生代農民工最直接也是最關鍵的訴求。只有滿足他們的利益訴求，才能促進他們對工作產生積極的態度，對國家產生政治認同感。新生代農民工對利益的訴求主要表現在三個方面：首先，在工資收入上，希望能夠與城市市民享有平等待遇，同工同酬、同工同權。小郭(男，25歲，陜西省西安市長安區西崔家村人)等訪談對象都明確表達了希望提高農民工的勞動報酬與福利。其次，希望充分保障休假權。大多數訪談對象獨自生活在城市，盼望享受法律規定的假期，以便于親人團聚、旅游休閑和培訓學習。再次，希望解決子女入學問題。有的農民工夫婦二人常年外出打工，子女多由老人照看，看到留守兒童自殺、遭侵害之類的消息，總是有些擔憂，看到城市的孩子受到好的教育，不免心生羨慕。他們期盼子女能夠在城市就讀，共享城市優質的教育資源。

二是情感訴求。新生代農民工正處于婚戀的最佳時期，他們和所有的同齡人一樣，有著強烈的情感訴求，渴望過上正常、幸福的婚戀家庭生活。目前對于很多大齡男性農民工而言，面臨的最大難題就是婚戀問題，有訪談對象談到，自己所在工廠的女職工特別少，未婚的女性少之又少；每天工作特別忙碌，周末和節假日都要加班，幾乎沒有相親和戀愛的時間與機會。由于受到自身經濟狀況、工作性質、社會地位等方面的限制，他們在擇偶過程中并不占有優勢。對于已婚農民工而言，他們也希望自己和家人朝夕相處。在浙江中承公司打工的小丁(男，陜西城固縣老莊鎮丁家灣村人)談到，很多人都是離開家庭獨自一人在外打工，妻子、兒女、父母都在老家。在空閑時間里，總是非常想念自己的親人，特別是妻子和孩子。如果有機會共同在城市生活是他們最大的心愿。

三是發展訴求。新生代農民工希望在城市中通過自己的努力，獲得公正、公平的評價和認可，體現自己的價值，滿足自我實現的需要。一方面，他們希望獲得事業上的發展機會，希望通過自己的努力，獲得職稱、職務的晉升或者創業成功。大部分訪談對象提到，單位的體制十分不利于新生代農民工職稱和職務晉升，再加上自身的局限性，晉升空間十分有限，期待參加技術培訓、進修，以利于技能水平提升和職稱晉升。小劉(男，27歲，陜西省西安市長安區東崔家村人)現在西安市長安區格美理發店工作，希望有時間培訓英語，爭取出國工作。另一方面，他們希望參與城市的組織活動和政治生活。部分訪談對象期待加入工會并參加工會活動，在城市享有選舉權和被選舉權。部分訪談對象希望在單位加入中國共產黨，參加黨組織的學習和實踐活動。

四是認同訴求。新生代農民工出生于1980年以后，很多是獨生子女，成長環境相對于老一代農民工較為優越，更為追求平等、自由和認同感。他們不希望被貼上某種歧視性的標簽，更渴望獲得公正的認可。有訪談對象希望媒體充分發揮輿論導向作用，多報道宣傳農民工正面形象的事例，使城里人客觀地了解這一群體，發現這一群體的閃光點。擔任西安市華東眼鏡超市副總經理的小王(女，31歲，陜西省扶風縣天度鎮下寨村人)，希望城市市民早日摘掉看待他們的有色眼鏡，給予他們公正的評價。小王(女，23歲，陜西省咸陽市永壽縣店頭鎮店頭村人)現為西安市長安區A+1理發店的店長，希望適當增加人大代表中農民工的比例，國家和政府能夠更多地聽到這一群體的聲音，了解基層民眾的實際情況和真正訴求。

二、新生代農民工共享城市發展的對策

共享發展是全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享，是當代中國發展進步的根本出發點和落腳點。共享發展著眼于解決社會公平正義問題，體現了中國特色社會主義本質要求與發展目的。理念是行動的先導，共享發展應當成為中國特色社會主義發展新實踐的遵循。

(一)進行常態化教育培訓，提高新生代農民工自身人力資本

筆者在調研中發現，新生代農民工既有自身缺乏專業技能的人力資本困境，又有著強烈的專業技術培訓發展訴求。為此，必須拓寬農民工培訓渠道，豐富農民工繼續教育形式，使其共享城市教育資源。一是建立覆蓋城鄉的勞動技能培訓制度，逐步探索適應農民工的技能提升機制。二是增加開展農民工教育的機構，特別是針對農民工接受教育時間、地點的有限性，在農民工集中居住的地方設立社區學院。政府還可以聯合職業學院開展農民工成人教育和專項技能培訓。三是調整農民工教育的內容。隨著我國產業結構升級，大量新生代農民工進入家庭服務業和快遞業，對其從業素質提出了新要求，應加強對新生代農民工創業能力、媒介素養、安全意識和溝通能力的培養。四是豐富農民工教育的形式，如采用校企合作、項目綁定等方式增強其動手能力和職業適應性。為農民工發放與身份證號關聯的繼續教育證書，每次接受的培訓、比賽獲獎等在證書上登記，可以置換成人教育相應課程的學分。

(二)改革農村土地制度，增加新生代農民工財產性收益

黨的十八大以來，農村土地制度改革不斷深化，確保農民享有土地增值收益。2016年五部委頒布的《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》強調，維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，旨在切實保護進城落戶農民的權益。目前，應當按照相關法律、制度及中央文件的精神，進一步推進農村土地承包經營權和農村宅基地使用權確權、登記、頒證。

實行城鄉統一的土地流轉制度。農民的土地雖然屬于集體所有，但應當和城市的土地一樣，可以抵押、入股、轉讓和出租*李廣德：《農地流轉糾紛的類型構造與司法治理》，《山東社會科學》2017年第4期。。逐漸消除城鄉土地在價格上的差別，做到城市和農村土地“同地、同權、同價”，實現農村土地流轉市場化。要優化頂層設計、搭建協同平臺、完善保障體系*金紹榮、張應良：《農業產業脫貧與土地流轉協同推進的邏輯及路徑》，《探索》2017年第3期。，政府逐漸由壟斷職能轉變為監管和服務職能，為農村土地流轉提供指導、交易平臺和登記備案。

建立確保農民土地永久收益的長效機制。現有的土地補償收益遠遠低于農民因為失地產生的生存成本，應將土地承包經營權轉化為永久財產權。國內有兩種做法值得借鑒和推廣，即農民以土地承包經營權入股和以土地承包經營權換取社會保障。這兩種做法的優勢在于農民的土地承包經營權不是一次性交易，而是永久性收益，能夠保障農村轉移人口的財產權益，解決他們落戶城鎮的后顧之憂。

(三)剝離戶籍利益，促進新生代農民工市民化

以“全面實行居住證制度取代城鄉二元體制的戶籍制度”的改革正在進行中，城鄉二元戶籍制度導致的不平等依然存在，新生代農民工在政治利益、經濟利益、文化利益等方面與城市市民存在著較大差距，造成了農民工與城市市民之間在就業、子女教育、社會保障等諸多權利上的不平等。權利的缺失和利益的不均衡成為新生代農民工融入城市的瓶頸性障礙，無形中也增加了他們的遷移成本。為此，需從根本上淡化戶籍利益觀念，建立起正確的戶口權利觀，即實現從戶口權利轉化成公民權利，逐漸消解戶口在排他性權利配置中的作用。戶籍制度改革的最終目標和方向應該定位為尊重農民的公民權利，在保障公民遷徙自由的基礎上，實現城鄉體制一元化，弱化利益分配職能，彰顯人口信息統計和管理職能，最終實現城鄉平等、一致的公民權，從根本上促進農民向非農產業及城鎮轉移和工業化、城鎮化發展*王清：《戶籍改革中的政府行為邏輯》，中央編譯出版社2017年版，第189頁。。

(四)完善城鄉勞動就業制度，保障新生代農民工平等獲得勞動報酬

完善城鄉勞動就業制度，維護好農民工合法權益，落實農民工與城市職工平等就業、同工同酬制度，是促進社會公平正義、共享改革發展成果的重要途徑。

推行工資集體協商機制。實現工資收入分配的公平正義，是廣大勞動者的價值追求和迫切期盼。健全科學的工資水平決定機制、正常增長機制、支付保障機制。在農民工較為集中的行業逐歩推行反映人力資源市場供求關系和企業經濟效益的企業工資集體協商制度。這就需要國家出臺相關政策為依據、企業工會牽頭、相關行政部門加強監察，多方協同發力，逐步改善和提升新生代農民工的工資收入水平。

完善各類社會保險制度。一是建立與就業身份相關聯的社會保障體系。只要存在就業關系，勞動者就應該有自身的養老保險和社會保障賬戶。依據相關規定，落實用工企業為農民工購買城市養老保險、醫療保險、失業保險、意外傷害保險和生育保險(女性)。二是建立各類社會保險有效流轉制度。由于新生代農民工的流動性，他們中很多人都因為社會保險不能跨省轉移感到擔憂，大部分人因此放棄在城市中繳納社會保險。應進行社會保障制度改革，建立起各類社會保險有效流轉的機制，適應新生代農民工的保障需求，增強社會效益。三是實行彈性的社會保險繳納機制。我國現有的社會保險繳納機制要求連續繳滿一定年限，才能享受應得的收益。農民工屬于經濟上不夠穩定的群體，特別是新生代農民工，積蓄較少，遇到失業、傷病等情況，有無法繳納社會保險費的風險。實行有彈性的社會保險繳納機制，能夠有效解決新生代農民工的現實難題和利益訴求。

拓寬新生代農民工住房保障渠道。新生代農民工的收入水平參差不齊，穩定性較弱，應當采取多元化的措施保障新生代農民工的住房問題。國家應進一步放寬公租房、廉租房和經濟適用房的準入標準。切實提高農民工的生活水平與生活質量*宋連勝、金月華：《論新型城鎮化視角下的公共服務均等化》，《探索》2016年第2期。，對在同一企業工作滿一定年限的、符合條件的農民工可允許其按揭購買經濟適用房，農民工可按照要求開具相關證明、繳納首付后進行按揭。這樣能使其在“安居”的情況下更“樂業”。