從健康促進縣（區）建設談“將健康融入所有政策”

劉秀榮

1 背景

健康是個體與其所處自然、社會環境綜合作用的結果，受社會、經濟、環境、衛生服務、個人特征和行為等多因素的影響。伴隨著工業化、城鎮化、人口老齡化以及疾病譜、生態環境、生活方式的不斷變化，我國面臨著慢性病高發與傳染病多發同時并存的健康問題。健康促進是解決我國居民健康問題的首選策略。為推動政府運用健康促進策略統籌應對健康問題，2014年開始，國家衛生和計劃生育委員會啟動了全國健康促進縣（區）試點項目，每年每省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團各選擇兩個縣（區）開展健康促進縣（區）試點工作，健康促進縣（區）的建設周期為兩年。目前，已經分四批啟動了健康促進縣（區）200多個[1]。截至2017年，已順利完成兩批健康促進縣（區）的技術評估。

2 健康促進縣（區）建設與“將健康融入所有政策”

“將健康融入所有政策”是針對跨部門公共政策的一種方法，他系統地考慮到各項決定對健康的影響，并尋求協同努力，以避免有害的健康影響，其目的是要提高人口的健康和健康公平[2]。

健康促進縣（區）是將健康放在優先發展位置的具體實踐，要求縣（區）黨委和政府發揮政府、社會及個人的健康責任，通過改善各類健康影響因素，以提高轄區人群健康水平，最終實現經濟社會和人的協調發展。健康促進縣（區）建設過程中，要以健康促進理論為指導，在縣（區）級層面建立健康促進工作機制，實施將健康融入所有政策，開展健康環境改善和健康促進場所建設，針對重點人群和重點健康問題開展突破性工作。

社會動員是健康促進理論的核心。倡導部門合作及跨部門行動是健康促進理論的最重要組成部分[3]。相比健康促進理論而言，“將健康融入所有政策”是實現跨部門行動的具體路徑，使部門合作及跨部門行動的真正實現又向前邁了一大步。從現有兩批全國健康促進縣（區）創建成果上看，健康促進縣（區）創建為這種實現提供了一個有效的載體，從而使在縣級層面實現“將健康融入所有政策”成為一種可能。

3 “將健康融入所有政策”在健康促進縣（區）中的執行情況

從2014年啟動到現在，健康促進縣（區）建設工作穩步推進。在具體實施層面，涉及國家到縣域以及縣（區）所轄的各級政府、相關部門及人民群眾。通過宣傳倡導，健康優先理念以及個人和健康的社會責任得到高度認同；“將健康融入所有政策”得到有效落實。主要表現在：

3.1 衛生部門發揮倡導和技術支持作用

維護和促進人群健康是衛生部門的核心責任。除此，衛生部門還肩負向全社會宣傳、倡導、推行解決健康問題先進策略和技術的重要任務。在健康促進縣（區）建設過程中，衛生部門包括衛生行政部門、健康教育專業機構以及各級醫療衛生機構在履行自身責任的基礎上，發揮了非常重要的作用。首先是國家層面，國家衛計委積極行動，及時出臺了《全民健康素養促進行動規劃（2014-2020）》[4]，大力倡導“將健康融入所有政策”，并將健康促進縣（區）建設工作納入其中。2016年開始，積極組織相關領域的技術專家開展技術評估工作。中國健康教育中心認真征求教育、環保、交通、愛衛等相關部門的意見，研究制定健康促進縣（區）評價標準，指導各地開展試點建設工作。其次，省級衛生部門積極進行社會動員，組織各領域專家開展創建工作的督導和技術指導工作，如：北京市衛計委定期組織教育、衛生、環保、新聞宣傳、交通等領域的專家對創建試點區進行中期技術指導和終末技術評估；市、區兩級健康教育專業機構開展健康促進縣（區）人群健康基線調查，了解群眾對健康方面的需求，為政府和相關部門制定健康政策提供意見和建議；對其他領域開展健康促進工作技術指導；同時，對健康促進縣（區）的整體創建效果進行技術評估。

3.2 縣（區）各級政府承擔健康主要責任

縣域政府是健康促進縣（區）的責任主體。從目前完成驗收的試點來看，各試點縣（區）高度認同健康促進理念和健康的政府責任，對創建工作高度重視，均建立了較好的健康促進縣（區）工作機制。政府公開承諾開展試點工作，并把健康促進縣（區）工作納入政府重點工作和當地發展規劃；成立縣（區）政府主要負責人牽頭、多部門參與的健康促進工作機制；建立了健康促進工作網絡和健康教育專業網絡，人員網絡覆蓋率和培訓率均達到 100%；縣（區）財政合計立項6,898萬元的經費；在充分理解健康社會責任的基礎上，成立專家委員會，努力推進縣域各相關部門實施“將健康融入所有政策”，建立公共政策的健康審查制度。僅首批全國健康促進試點縣（區），各部門就新制定、修訂了1,013條健康相關公共政策，合計開展1,010次政府或多部門聯合健康行動，行動內容涉及慢性病防控、傳染病防控、健康生活方式、婦幼健康、老齡健康、環境與健康、交通安全等重點健康問題，積累了豐富的“將健康融入所有政策”的經驗。如今，在健康促進試點縣（區），健康僅由衛生部門負責的理念已經破除，部門工作中健康優先理念以及多部門聯合開展健康促進相關工作的局面已經形成。

3.3 各相關部門履行健康的社會責任

各相關部門是健康的社會決定因素，是實施“將健康融入所有政策”的主體。動員相關部門承擔健康的社會責任，也是健康促進縣（區）建設的重要核心任務。

首先，創建健康促進場所，打造健康的工作、學習和生活環境，是健康促進縣（區）推動“將健康融入所有政策” 的重要形式。據中國健康教育中心統計，首批試點共建設了2,138所健康促進學校、2,260所健康促進機關、439個健康促進企業、3,847個健康促進社區/健康村（包括1,566個健康社區、2,281個健康村）等健康促進場所，建設了12,228個健康家庭，建設了431個健康主題公園、938條健康步道。各場所相關單位的工作熱情和健康責任感被極大激發。各類健康促進場所針對學生、機關企事業單位、社區居民的特點開展健康促進活動，提高了場所人群的健康素養和健康水平，促進了“每個人是自己健康第一責任人”[5]理念的傳播，提升了人群健康自我維護和管理的責任意識。

其次，具有行業管理和技術支持職能的機關和企事業單位，還將健康教育與健康促進工作納入本行業的管理和考核范疇，這不僅促進了“將健康融入所有政策”的有效落實，還促進了健康教育與健康促進工作的日?；⒁幏痘涂沙掷m發展，也將各部門、各相關單位承擔起健康的社會責任變成現實。

再次，在轄區政府的統一領導下，試點縣（區）各相關部門和單位依托健康素養促進行動、健康中國行、國家基本公共衛生服務項目等重要工作平臺，針對重點問題和重點人群開展多種形式的健康教育活動。初步統計，全國首批試點縣（區）共開展了1,479場多部門聯合的大型節日紀念日健康主題活動，設立了346個健康類的新媒體平臺（微博和微信），建設了101個電視健康類節目、56個廣播健康類節目、125個報紙健康專欄，主動宣傳普及健康知識，營造了良好的促進健康的社會氛圍。

最后，試點縣（區）還充分認識到大健康理念之下多部門聯合的作用。通過多部門聯合，在空氣質量、水質、飲用水安全、食品安全、垃圾處理、污水處理、病媒防治等領域開展了更廣泛的健康教育與健康促進活動，營造了良好的生活和工作環境。

3.4 群眾踐行“個人是自己健康第一責任人”

實施“將健康融入所用政策”，調動一切有利于健康的資源，解決人民群眾健康問題，不斷提高人群的健康水平，是健康促進縣（區）建設的目標。群眾認同“每個人是自己健康第一責任人”，積極支持政府及相關部門出臺各種政策、積極參與各項健康促進活動是檢驗健康促進縣（區）建設是否成功的試金石。試點縣（區）創建過程顯示，群眾參與熱情高漲，普遍主動參與各種健康教育與健康促進活動，從而不斷提升自己的健康知識水平以及維護和促進健康的能力。北京市昌平區調查顯示：77.7%的人認同“每個人自己是健康的第一責任人”；群眾對政府開展的各種健康促進活動的滿意度達到 87.6%。山東省濟寧市任城區僅在創建年度就有1,264人積極參與健康指導員的培訓，2,444人積極參加培訓成為體育健身指導員。各地更多的群眾，積極參與各級政府支持和組織的廣場舞、健身操、健步走等團隊中，并在日常生活和學習中不斷改變自己的生活方式，健康素養水平不斷提升。

4 結語

伴隨著社會的發展、環境的變化和人民生活水平的提高，疾病譜也發生了變化；健康的社會決定因素源于衛生系統之外。在此基礎上，WHO在全球范圍內倡導健康促進是解決當前人群健康問題的首選策略，實施“將健康融入所有政策”是實現跨部門合作的具體措施。我國于2014年以來的兩批創建經驗表明，通過開展健康促進縣（區）試點建設，可有效調動政府、各相關部門、單位及個人承擔健康責任的積極性和能動性，通過在縣（區）范圍內建立有效的機制，可促進“將健康融入所有政策”的有效落實，并最終實現人民健康素養和健康水平的提高。2018年開始，健康促進縣（區）建設工作將從試點進入推廣階段，“將健康融入所有政策”將在全國范圍內普遍實施，健康促進將成為更多區域管理的策略，更多的人群也將從中受益。