村級干部法治思維養成與提升研究

李 萍，崔文華

(中共淄博市委黨校 政法教研部，山東 淄博 255033)

能夠以法治的眼光看待問題、以法治的方式定紛止爭，是對各級領導干部治國理政提出的新要求，特別對與農村群眾聯系最直接、工作在最基層的村級干部而言，提高法治思維能力更為必要與迫切。相對于城市，農村地理區域廣、整體法治化水平薄弱，是基層法治能力提升的關鍵領域。村級干部作為黨在農村地區開展工作的組織者與執行者，其法治思維能力的高低直接關系到農村的法治化程度、關系著農村治理法治化能否有序推進。在全面推進依法治國的今天，是否善于運用法治思維與法治方式推動農村改革與發展，將是今后一個時期村級干部必須具備的首要素養。

一、村級干部法治思維養成的重要意義

全面推進依法治國，工作重點在基層。村級干部直接面對群眾、與群眾打交道，他們的行為涉及村民方方面面的利益，只有運用法治思維和法治方式思考、處理問題，才能有利于問題的解決，才能維護農村的發展和穩定。

(一)村級干部自身修養的需要

黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。”這就要求村級干部必須養成善于運用法治思維解決問題的良好法治習慣。經過近四十年的法治化進程，我國農民的法治意識已經有了很大提高，遇到問題尋找法律依據、咨詢法律專家、依法維護自身合法權益的情況越來越普遍。實踐中，如果村級干部不依法說事、辦事，農民群眾難以接受，也不利于問題的真正解決。強權命令、長官意志等簡單粗暴的老方法越來越不能適應當前形勢發展的需要，農民群眾法治意識的增強倒逼村級干部必須提高運用法治思維和法治方式的能力。對于村級干部尤其是年齡較大的村級干部，要讓其掌握太多的法律知識，從而成為法律專家，既沒有必要，也不現實。因此，村級干部在實際工作中首先要轉換思維習慣，不斷加強法治思維習慣的養成，樹立法治思維，善于咨詢法律顧問，遇到問題想到用法律解決。

(二)農民合法權益得以保障的需要

將我國法治建設的目標落實到最基層，就必須體現農民的利益、反映農民的愿望、造福農民、增進農民福祉，把充分維護農民群眾的合法權益貫穿到依法治國的全過程。村級干部與農民群眾聯系最密切，他們的思維方式和行為方式直接影響著農民的利益。“有什么法治思維，就會產生什么樣的結局，一個對法治內涵和要素不甚了解的政府官員，不可能有什么法治思維，更不可能推進社會的健康有序發展”[1]44。因此，提升村級干部運用法治思維與法治方式的能力是維護農民群眾權益的需要。

(三)化解農村矛盾的迫切需要

法律通過明確主體的權利與義務來調整社會關系，化解矛盾糾紛。當前我國正處于社會轉型期，各種風險挑戰之多前所未有。農村各類社會矛盾錯綜復雜，類型多樣，涉及領域由過去單一的民事糾紛發展為經濟糾紛、行政糾紛、輕微的刑事案件并存的矛盾糾紛體系。實踐中那種通過“搞定”“擺平”等非法律途徑緩和矛盾、解決糾紛的做法不利于問題的真正解決。這樣的做法可能會帶來一時的穩定，但也有可能引發更大的不穩定。而法治是解決各類社會矛盾的最好的方式，只有依靠法治才能真正有利于問題的解決，才能真正實現農村社會的和諧穩定。

二、村級干部法治思維養成的現狀

經過多年的普法教育，村級干部對法治的重視程度不斷增強，依法辦事的能力逐漸提升，村級法治環境有所改善，但也存在一些欠缺之處。

(一)法治意識有待增強

目前村級干部法治意識不強的表現有多種：有的不把法律放在眼里，不敬畏法律，直接違反法律的規定；有的以法律不好用、不符合實際為由，把法律放在一邊；有的把法治建設喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號化，落實不到位現象時有發生。現實中普遍存在的情況是：在做出某一決策、實施某一行為時，有些村級干部首先想到的是是否符合“上級政府或領導的意圖”。在進行村級管理、處理村級事務中發現政府制定的政策與現行憲法與法律相抵觸時，部分村級干部認同“由領導或上級決定”，部分村級干部認同或部分認同“執行政策”。這在一定程度上反映了村級干部法治思維的實際狀況，人治思維的影響不容小覷。

(二)法治方式運用能力有待提高

現實中多數村級干部能堅持依法辦事，但仍存在不依法辦事的情形。當前我國改革已進入攻堅期和深水區，各類矛盾糾紛凸顯，農村的矛盾糾紛也越來越多，且錯綜復雜。針對矛盾糾紛不斷涌現的嚴峻形勢，中央適時提出了“穩定是第一責任”的要求。這就要求村級干部必須深入挖掘矛盾糾紛的根源，明確爭議雙方的權利和義務，依法依規解決問題。但現實中一些村級干部對待矛盾糾紛只是簡單地做做說服教育工作，沒有找到矛盾的真正原因，認為只要不出問題，上訪人員不繼續上訪就行了，沒有從根本上解決問題。

三、制約村級干部法治思維養成的原因

(一)傳統社會人治思想制約村級干部內心的法治認同感

在中國兩千多年的封建社會中，法律始終是儒家倫理規范的附屬品，重人治，輕法治。“中華文化一開始就由于古代中國人對人的崇拜勝過對神的崇拜而導致皇帝專權的強化，在這種文化下，法律移植是作為維護王權和秩序的工具而出現，不可能內化為人們心中的信仰和思維的慣性”[2]91。“德主刑輔”的儒家思想的長期影響，在中國社會形成了法律長期處于從屬于權力的地位，“權大于法”“情大于法”的思維定勢也因此形成。信訪不信法、信權不信法的現象還時有發生，使人們遇到矛盾糾紛時不是運用法律手段解決糾紛，而是首先想到找關系，尋求權力的幫助，這種人治思想還一定程度地存在，而且對法治中國建設的進程仍然有較大影響，也影響著村級干部的法治認同感。

(二)實踐中運用法治方式使工作成本增加的現實制約

一個國家的法治狀況與水平直接影響個人法治思維的形成。雖然中國近四十年法治化的成就是非常突出的，但仍存在許多問題。中國特色社會主義法律體系形成以后，無法可依的問題基本解決，但沒有完全解決。例如存在了多年的小產權房問題、城市居民到農村買房問題等，一直沒有相關法律出臺，導致實踐中無法可依。同時部分過時的法律不能得到及時修改或廢除，法律的穩定性和可預期性不高。法律沖突問題也比較突出，特別是長期以來，部門主導立法導致各立各法，同樣情形卻得不到同樣對待，也導致執法時無所適從，直接影響了法律的權威與尊嚴，導致糾紛當事人無法預知自己的行為后果，同時也增加了運用法治方式的成本。

(三)村級干部的年齡、文化層次結構制約其自身法治能力的提升

由于年輕、高學歷的農村青壯年大多外出務工，目前村級干部年齡結構趨于老化，文化層次結構偏低，導致部分村級干部出現“本領恐慌”，一旦遇到因自然災害、征地拆遷引發的突發事件，或者涉及到農村土地流轉、農村借貸、農民工權益保障、農村教育等復雜問題時，部分村級干部常常束手無策，力不從心。又因為缺乏知識更新，導致其接受新生事物的能力有限，常常囿于慣性思維。“調研結果表明，村級干部的年齡要素和學歷要素對其法治能力有較大影響，年齡較小、學歷較高的干部法治能力普遍較強。反之，年齡較大、學歷較低的干部雖工作經驗豐富、化解矛盾能力強，但法治能力略顯薄弱”[3]33。

(四)體制機制不健全制約村級干部運用法治方式的自覺性

從目前實踐看，干部選拔任用方面還有與法治思維養成不相適應的地方。不同程度地存在重經濟、重穩定、輕法治的現象，法治建設成效沒有納入政績考核。對村級干部的政績考核主要側重于經濟發展和農村穩定，村級干部是否依法辦事、依法化解矛盾糾紛則沒有納入政績考核指標體系。監督機制不健全、監督乏力的問題仍然比較突出，沒有建立起對村級干部依法行政監督考核的平臺，缺乏監督的組織形式和運用手段，沒有完整的組織計劃和糾偏機制，這些都直接影響著村級干部運用法治思維和法治方式能力的提升。

四、提升村級干部法治思維的對策

(一)健全法治教育培訓機制，增強村級干部法治能力教育的針對性和實效性

知法是提升法治思維的前提。要知法，必須先學習。而法律具有概括性、一般性的特點，對村級干部來說，最好的學法途徑應是宣傳教育和培訓。要建立法律知識學習教育培訓長效機制，在內容設置上注重法律精神的培養，“以村級干部實際工作需要為出發點，結合農村地區經濟社會發展特點，圍繞村民組織法、合同法等常用法，以及征地拆遷、糾紛調解等熱點難點問題，設計法治培訓項目”[3]34。在培訓方法上，堅持形式為內容服務，將傳統的講授式與案例式、體驗式培訓方式綜合運用，提高培訓的針對性和可操作性。不斷創新學習方式，充分發揮新媒體形象、生動、快捷的特點，利用微博、微信、微視頻、手機報、電子雜志等進行法制宣傳，使村級干部能夠更經常、更形象、更直觀地了解法律知識，提高法律素養。同時加強對學習情況的考核，將考核結果作為干部考評的重要內容，最終達到增強教育培訓實效性的目的。

(二)高度重視村級干部法治方式的運用，養成依法辦事的習慣

提升村級干部運用法治思維與法治方式能力的關鍵是堅持運用法治方式，提高依法辦事能力。法律的權威必須在現實中樹立和檢驗，當初商鞅變法時，之所以在南門立木而不是只進行口頭宣傳，就是以實際行動向人們展示法必行、行必果。行動是最好的老師，喊破嗓子不如甩開膀子，讓人知法、信法、守法的最好辦法是以實際行動依法辦事,讓法律自己說話。“國家必須遵守它所制定的法律，只要該法律未被廢除。國家可以修改或取消某項法律；但只要該法律存在，國家限制行為、行政行為和司法行為都必須在該法律法定范圍之內，而正是因為這一點，國家才是法治國家”[4]29。村級干部也要堅持依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。各級政府要高度重視村級干部法治方式的運用，并通過典型帶動持續推廣，使村級干部在辦事情、解決糾紛時，首先問一問這是否合法，是否有法律依據，真正養成善于在實踐中運用法律思維和方法思考、分析、解決問題的習慣。

(三)健全考核評價機制，引導村級干部堅持依法辦事

健全選人用人的考核評價機制是提升村級干部運用法治思維與法治方式能力的正確指引。習近平總書記指出：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。”[5]6我們過去任用干部主要是根據經濟發展情況、維穩情況，在這種情況下法治不受重視，因為它不是政績考核體制中的重要一環。特別是一些經濟指標、社會穩定指標的設置本身沒有堅持依法、科學、民主的原則，造成村級干部在經濟社會治理中無所適從，也直接影響工作效果。所以，這個政績考核評價體系必須變，要重視對法治建設政績的考核，重視提拔使用法治意識強、政績突出的優秀村級干部。每年由上級黨委對村級干部學法、守法、用法的情況進行全面考評，真正將法治思維與法治方式的養成與運用和村級干部的任職掛上鉤。通過這樣的制度指引，促使村級干部不斷深化對法律重要性的認識，把自覺學法、尊法、守法、用法融入日常工作和生活之中，時時處處用法律制度規范自己的言行，使法治思維內化為道德修養、外化為行為準則，堅持依法辦事，切實提高法治養成。

(四)健全權力運行制約和監督機制，促使村級干部堅持依法辦事

完善監督機制是提升村級干部運用法治思維與法治方式能力的有力保障。“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民”[6]6。對此，習近平總書記指出：“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”[7]6要堅持有錯必糾、有責必問。對那些有令不行、有禁不止、違法亂紀、損害農民利益的行為，要依法嚴格追究相關村干部的責任，督促村級干部依法行使權力。因此，要完善監督機制，使各個監督主體和監督系統相互支持、相互補充，防止村級干部違法用權，樹立法治思維，養成依法辦事的習慣。

[參 考 文 獻]

[1]姜明安.政府官員應具備法治思維理論學習[J].理論學習，2012，(5).

[2]李淑英.以法律思維為主的總體性思維方式：一種方式的檢討與期待[J].求索，2006，(10).

[3]趙海全.我國村級干部法治能力現狀及提升對策——基于對北京市某區下轄行政村的調研分析[J].紅旗文稿，2016，(8).

[4]萊昂·狄冀.憲法學教程[M].王文利，譯.沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社，1999.

[5]習近平.加快建設社會主義法治國家[J].求是，2015，(1).

[6]張伯里.領導干部在推進依法治國中的重要責任[J].中國領導科學，2015，(4).

[7]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[EB/OL].(2012-12-04)[2017-07-21].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.