村級公共服務改革中民主與民生互促共贏研究
——以成都市郫都區為例

趙鵬程，李雪艷

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637002)

一、引言

習近平總書記在十九大報告中指出，要健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治。同時還提出，要堅持在發展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。民主是“特定經濟關系和利益關系基礎上，保障公民政治權利得到平等實現的政治形式”[1]330。中國民主政治的根本目標是高度發達的人民民主。我國六十年民主政治的實踐，使我們深刻地認識到，民主是社會主義的本質和生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化[2]18。而建構民主，可以主要是政治和法律行動，但要運行和鞏固民主，只有落實于民生保障。人民當家做主具有民主和民生核心理念的內在統一性，不該將“民主”孤懸于人民的基本生活——“民生”之外，人民當家做主就是遵循“我的民生我做主”的基本原則[3]143-150，因此，民主離不開民生。

有學者認為“民主推動民生”的單向邏輯過于片面，應將二者有機結合起來。林尚立將民主與民生的關系放在人民民主的中國邏輯中進行分析，他認為民主化戰略最重要的是追求民主化的民生績效，將民主建設與民生建設有機結合起來[4]112-122。韓喜平認為，改善民生與協商民主聯系緊密、相得益彰，前者是后者的價值訴求，后者是前者的重要途徑，要努力實現二者良性互動、共同發展[5]96-98。藍蔚青強調將發展民主與改善民生統一于全面建設小康社會實踐中，圍繞民生扎扎實實發展人民民主，以民主的制度、方法和手段解決民生問題[6]27-30。因此，民生建設和民主建設既不能相互割裂，也不能相互替代，應該是相輔相成[7]107、互促共贏的。在現代社會中，“民主”與“民生”已經顯示出核心理念的相容性，“民主”融入了“民生”，“民生”成為“民主”的依托，“我的民生我做主”已經成為生活常態。

中共十六大和十七大以來，黨中央強調要增強社會自治功能，擴大基層民主。十九大報告進一步指出，增進民生福祉是發展的根本目的。民生建設是各級政府的職能重心，政府的根本責任就是為公民提供有效的公共服務[8]75，因此，民生建設的落腳點就是為社會提供公共服務。

在農村社會管理工作中，民主建設的關鍵在于調動村民參與積極性和實現需求表達的有效性；民生建設的關鍵在于公共服務供給的數量與質量。那么，如何調動村民參與的積極性，實現需求表達的有效性和保證公共服務供給的質與量呢？統籌考慮民主與民生的關系，將二者緊密聯系起來需要一個載體，比如村級公共服務。郫都區通過實施村級公共服務改革，建立民主參與機制，使村民積極參與民生建設，逐步提高了民主意識；反過來，村級公共服務改革是在民主實踐中進行的，村民在村級公共服務項目供給中充分表達自己的真實需求，以民主手段解決民生問題，在發展民主中改善了民生建設。

在城鄉統籌背景下，成都市郫都區實施村級公共服務改革，以“四個重點環節”為載體加強民主與民生的良性互動，形成民主與民生互促共贏良好局面。郫都區的村級公共服務改革實踐為我國農村社會民主發展和民生建設提供了有益借鑒。

二、發展民主是改善民生的重要途徑

中共十八大報告明確指出：“著力保障和改善民生，促進社會公平正義”，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。”[9]11-14解決民生問題需要多種途徑，需要各方面共同努力，而發展民主是改善民生的一條重要途徑。只有通過發展民主，政府決策充分考慮到廣大人民群眾的利益和需求，使民生建設更“接地氣”。

健全的基層民主機制是推進民生建設的重要依據。2017年4月，郫都區統籌城鄉及農業農村工作領導小組出臺了《郫都區2017年深化村公改革規范四個重點環節建議操作流程》，并快速在全區推開、落實。郫都區村級公共服務改革在各個環節堅持民主原則，充分發揮民主制度創新的主導作用，“干不干”“干什么”“怎么干”“干得好不好”，一切都由村民說了算。郫都區通過加強四個“重點環節”的民主化，表明發展民主是改善民生的重要途徑。

(一)收集梳理環節

以村民真實需求為出發點，保證人民群眾在民生改善中的主體地位。村級公共服務該實施哪些項目，不是政府的強制決定，而是依據村民的民意表達和公共精神來定。政府在這一環節暢通村民公共需求意愿表達渠道，使村民改變“搭便車”“事不關己”的心態，調整觀念，積極參與，表達需求，提出建議，達成村民“想要的”與政府“提供的”有效契合。郫都區在這一環節的做法有：每逢年初，上一年度村公共資金管理使用情況通過村民議事會或村民委員會向村民會議報告。意愿收集過程中，各村(社區)要采取“一戶一表”、議事會成員固定聯系村(居)民(意愿收集表)等形式開展入戶收集意見，并且入戶調查表填寫數量達到總戶數90%以上，以確保意愿收集真實有效。隨后對收集的項目進行梳理、剔除、歸類，對未采納的意見，議事會成員向聯系村(居)民做出反饋。意見梳理完成后，將所收集意見對外公示(公示期7天)，公示地點為村委會、群眾集中區域等至少三處。示范村入戶簽字時按照“一戶一表一照片”的要求實施。為確保“一戶一表”工作的真實性、宣傳的及時性，郫都區要求對此項工作弄虛作假、情節嚴重的，一經發現將作為案件線索上報紀檢部門進行查處。

(二)民主議決環節

從發揮人民主體地位出發，為科學議決民生建設提供保證。郫都區在每年4月30日前，要求各村(居)委會將收集梳理的村級公共服務項目報鎮(街道)政府審核把關后，提交村民議事會進行民主議決；同時要求各村(居)委會民主議決后在公示欄公開相關內容和進行項目備案。在這一環節，村民議事會成為村民的代言人，成為政府和村民之間的“橋梁”，將村民希望政府“做什么、怎么做”上傳，使政府制定出符合村民需求的科學供給方案。通過讓村民真實地表達公共需求意愿并參與民主議決過程中，達到民意的充分顯示，使供給決策適應民意，不僅滿足了村民真正需求，而且對決策者行為進行制約和監督，為村級公共服務供給提供保障。民主議決工作步驟及要求如圖1所示。

① 比選：參照政府投資項目的相關規定，聘請社會代理機構組織、發布招標公告，由三家及以上的公司、社會組織等供應機構提供標書，邀請專家評審，最終選出服務單位，比選結果報村(居)民議事后進行公示。

②簡易比選：參照政府投資項目的相關規定，由村(居)委會按照村(居)民議事會議決項目，發布招標公告，由三家及以上的公司、社會組織等供應機構提供申請書，由村民議事會進行商議、比較，最終選出服務單位，并公示結果。

③監督購買：在村(居)民議事會議決項目后，由議事會或監事會成員至少三人互相監督下直接購買。參與人員在《采購比較單》上簽字確認，并拍照留下購買痕跡，存入檔案。

(三)實施監督環節

以保障人民切身利益為落腳點，使政府工作真正讓群眾滿意。作為具有非排他、非競爭性的村級公共服務，“搭便車”是最常見的行為，公共服務項目供給的實際效率與預期效率存在較大差距，如果缺乏有效監督，很容易出現“公地悲劇”現象。精準的項目發包方式是民生建設高效性的重要保證，嚴格的民主監督是民生建設優質性和共享性的必要保障。郫都區政府在村級公共服務項目中采用“分類實施”方式，將項目分為工程類、服務類、貨物類、議定列支類、日常基礎公共服務類等。各類項目的實施方式不同，主要包括比選①、簡易比選②、監督購買③、經議事會議定后列支、服務外包或臨時招聘，見圖2，并形成各類項目實施所需要的配套印證材料。在項目實施過程中，郫都區政府堅持做好村級公共服務項目監督工作，“民主”與“公正”精神貫穿始終，組織村民監督委員會、受益群眾代表全過程參與項目實施監督環節，要求監事會對所有項目進行定期監督，每個項目監督不少于四次，以保障村民的切身利益。

圖1 民主議決工作步驟及要求

資料來源：郫都區深化村公改革規范四個重點環節建議操作流程(郫統籌農領發【2017】3號)。

(四)評議整改環節

以確保項目質量為主線，使政府切實做到“問績于民”。“金杯銀杯，不如老百姓的口碑”。郫都區政府始終以老百姓的評價作為最終依據，對實施的村級項目做到全面、民主的評估。本環節要求：項目完工后，村(居)委會組織議事會代表、監事會成員、受益范圍內的黨員代表和受益群眾代表對村級公共服務項目進行評議，形成“評議—整改”反復循環的民主評議機制。首先，監事會對項目提出整改要求的，項目實施方必須進行相應整改；其次，進行滿意度調查。第一，滿意度調查(社會評價)主要在村民議事會成員、監事會成員、受益范圍內的黨員代表和受益群眾代表(不低于驗收成員總數的50%)中進行；第二，對于涉及專業技術的項目，各鎮(街道)要組織鎮項目聯合審核小組參與驗收，鎮紀委要加強監督；第三，群眾滿意度未達到90%以上的項目，必須責令整改，整改完成后再進行民主評議。在這一環節，郫都區政府形成“政府監管為主導、農民自主為核心、技術審核為保障”的新思路。

圖2 村級公共服務項目分類實施方式圖解

資料來源：郫都區深化村公改革規范四個重點環節建議操作流程(郫統籌農領發【2017】3號)。

三、改善民生是發展民主的助推器

民主是促進民生的重要工具和途徑；反過來講，圍繞著民生建設使民主精神融入社會骨髓，達到改善民生助推民主發展的效果。郫都區政府通過村級公共服務改革，不斷改善民生，充分調動村民民主意識和政治熱情，培養村民行使民主權利的能力。

(一)民生建設中，村民的民主意識和政治熱情被喚醒

民生建設關乎老百姓的切身利益和基本權益，只有民生得以改善與提高，才能從根本上保證人民群眾有能力參與民主，才能充分調動人民群眾參與熱情。郫都區政府通過村級公共服務改革，將原本抽象的民主轉變為“身邊的民主”，通過實施貼近群眾生活的公共服務項目，充分調動村民的民主意識，達到了“民生促民主”的效果。

村級公共服務項目緊扣村民實際需求,運用“誘致性”手段,讓“身邊的民生”激發村民民主參與意識和熱情。“身邊的民主”是村民熟悉的民主，并不要求村民具備專業知識，在“需求—利益”這根村民生活中“最敏感的神經”的“刺激誘導”下,郫都區村民的政治熱情迅速高漲。2016年，郫都區政府在農村發放入戶調查表98000份，收回81340份，回收率83%。同時在“2016年成都市公共服務滿意度測評調查”中，郫都區政府共收到1668條有效意見。并且，村民參與調查的年齡結構也發生變化。2013年，參與入戶調查的中青年僅占28%；2016年該比例上升為47%。郫都區政府高度重視民生之上的民主發展，積極探索建立政府、村(居)委會、村民、媒體“四位一體”的民主機制，拓寬民主參與渠道，全方位吸引村民關心和參與村級公共服務改革，讓村民真正實現“我的民生我做主”。

(二)民生改善中，群眾行使民主權利的能力得到提升

農村建設中每一個民生問題的解決,都為村民行使民主權利樹立了信心，培養了能力。

郫都區政府通過村級公共服務改革，在民生建設上推動民主發展，充分培養了村民行使民主權利的能力，主要表現在：第一，表達能力。在收集梳理環節，村民能夠真實表達自己的需求；在實施監督環節，村民能夠暢快表達自己對項目實施的意見；在評議整改環節，村民對村級公共服務的評價變得更加理性，能夠客觀表達自己的滿意度；并且，群眾遇到問題能夠直接找村(居)委會、受益群眾代表、議事會和監事會，這說明村民對村級公共服務改革的信任度上升；第二，監督能力。在村級公共服務項目實施過程中，村民全面而嚴格的監督，保證了項目的順利實施和質量優等。從被動監督村組、農毛渠等基礎設施建設到自覺成立志愿服務營造社會公益，說明村民的監督能力在逐步提高；第三，談判能力。村民面對村級公共服務項目抉擇和實施中出現的利益糾紛問題,正逐步采取和平談判的解決方式。在堅持己見和理解退讓之間尋求平衡，不僅能夠貫徹“少數服從多數”原則,而且能夠形成“多數照顧少數”的公共精神。

四、村級公共服務改革中影響民主發展與民生建設的因素

(一)基層治理機制不健全，法律定位不明確

郫都區基層治理機制通過“四個重點環節”和民主議事制度彰顯民主特色，將民生與民主有機鏈接。但是四個重點環節在實施中還存在一些問題，影響了民主發展。一是收集梳理環節。由于缺乏監督，意愿收集表出現“弄虛作假”現象；二是民主議決環節。村民對項目了解淺顯，最終還是村干部說了算，議事會流程變得形式化。個別村召開村民議事會，通過物質獎勵來“吸引”村民投票和表決，拍照后就散會。在對村民對村民議事會決定事項的知曉度調研中，僅有42.8%的村民表示了解；三是實施監督環節。各監督主體權責范圍模糊，權限不清，議事會成員和監事會成員大多數由村(居)委會推舉，民主監督的背后其實是“一人獨大”。村民監督委員會成員和受益群眾代表受教育水平不高，對項目監督缺乏專業性，往往出現“隨主流”的監督結果；四是議事會法律地位不明確。村民議事會是村級治理機制改革的創新之舉，其本質在于對村級事務民主議決，然而議事會法律定位不明確，缺乏權威性和合法性，這對發展民主和建設民生產生負面效應。

(二)村民民主參與意識和能力不足

在村級公共服務改革中，民主參與度和有效性高低體現在“四個重點環節”中。雖然郫都區在民主和民生建設方面取得了成效，而事實上，村民的民主意識和參與能力還存在欠缺。在對村民參與村級事務的態度調查中，持積極態度的人數為54%。有的村民不相信政府與村干部，對政府的政策和村級公共服務改革持冷漠態度，以“事不關己”“政府做什么無所謂”“選誰當村干部都一樣”的態度拒絕參與一切村級事務，嚴重影響了基層民主發展和民生建設。在民主議決環節中，村民對非相關利益的事務表現為政治熱情不高，對長遠利益的事務表現為不理解和不支持。如在對唐昌鎮大云村調研中發現，年齡較大的村民希望將大部分村公改革資金用于社會保障、農村產權等近期利益的村級公共服務項目，而中年人則希望將大部分專項資金投入到基礎設施建設和環境綜合治理等長遠利益的村公項目中，這在民主參與中會導致一部分人參與動力不足。

(三)政府職能依然存在“越位”和“缺位”現象

在村級公共服務改革中，政府的“越位”和“缺位”現象影響了民生建設的質量。在民生項目實施監督環節，公開招標過程應該根據項目發包實施方式分別由代理機構或者議事會實施，然而政府卻干涉這一過程，為利益相關的投標企業開“后門”，出現“越位”現象。民生項目評議整改環節要求對于涉及專業技術的項目，特別是工程類項目，各鎮(街道)要組織鎮項目聯合審核小組參與驗收，鎮紀委加強監督。但是，鎮紀委卻將監督流于形式，驗收項目過程中只是“走過場”，未盡到監督職責，出現監督“缺位”現象。

(四)深化改革面臨巨大資金壓力

村級公共服務項目的實施涉及到大量資金，建立健全農村各項公共服務需要大量財政投入，雖然改革后的村級治理機制推出了優先項目和禁止項目，減輕了農村公共服務財政壓力，但是村組道、農毛渠等基礎設施這一建設類公共服務已經占據了大部分村級公共服務資金。以郫都區改革示范村(社區)為例，見表1。籌融資渠道匱乏，只靠政府財政支持，建設全面而優良的村級公共服務壓力巨大。顯然，巨大的改革成本也使村級公共服務發展難度加大，使民生建設項目受到影響。

表1 2016年郫都區改革示范村(社區)村公改革建設類項目預算經費一覽表

序號村(社區)預算經費(萬元)1古城鎮中平村6．52古城鎮指路村12．58153安德鎮交通村1024安德鎮東風村97．85唐元鎮錦寧村22．16唐元鎮臨石村82．47新民鎮云橋村23．168新民鎮云凌村8．39三道堰鎮青杠樹村2．510三道堰鎮古堰社區13

資料來源：根據2016年郫都區村公改革項目備案表整理得出。

(五)村級公共服務改革人才匱乏

人才是一切改革的核心因素，村級公共服務改革工作也不例外。一是目前基層干部的文化水平和思想建設仍有欠缺，村干部的文化水平大專學歷以上的僅占29.3%，部分基層干部對村級公共服務改革的民主建設認識不夠，沿襲了“自上而下”的命令下達式思維模式，對民主制度表現出不理解和不適應，嚴重影響了民主發展；二是專業人才匱乏。在項目預算、監督和驗收階段，由于缺乏專業人才導致出現漏報、低報預算和質量不過關現象，嚴重影響了民生建設。因此，基層干部隊伍和專業人才隊伍的欠缺阻礙了民主建設和民生工程的進一步提高。

五、村級公共服務改革中促進民主發展和民生建設的建議

(一)完善基層治理機制，加強法制化建設

社會發展的前景道路關鍵在于制度的制定。第一，完善基層治理機制，以制度化為目標形成可持續機制。“四個重點環節”實施流程不完善，缺乏監督。監督不應只存在于某個環節，而應存在于整個過程，比如收集梳理環節和民主議決環節重程序、輕監督，前者應該加強監督以保障信息收集的真實有效性，后者應該加強監督以保障村民議事會的民主公開和真實完整。并且，始終停留在“項目式運作”層面的“四個重點環節”應該上升為制度化層面，為村級公共服務改革提供持久推動力。因為只有通過制度化，以制度形式固定下來，機制的運行才不會出現因為有關官員變動而“人走政息”的結局；第二，加強立法，進一步明確議事會的法律地位，以合法化為目標形成法制化機制。只有通過立法，以法律形式明確議事會的權利、責任和議事規則，才能使基層治理機制合法化，為村級公共服務改革提供法律保障；第三，為完善基層治理機制，增設基層晉升激勵制度，改變長期以來單一的“以GDP論英雄”的績效評估模式，通過設立晉升錦標賽方式來調動村干部制定、執行符合社會合意的長期政策，將長期政策的折現率作為晉升考核標準之一。

(二)提升農民參與意識和能力，拓寬民主參與渠道

加強村民的民主意識和參與能力是發展基層民主的關鍵，也是深化村級公共服務改革的必經之路。第一，通過宣講法律，讓村民了解、重視并正確行使民主權力；通過教育培訓，使村民具備更高的參與能力；通過強化民主實踐，將民主內化為自身需求并有能力付諸行動；第二，注重弱勢群體的民主參與。弱勢群體很難有機會通過合法的利益表達機制影響政府決策，他們的聲音經常被“沉沒”[10]48。忽視弱勢群體的需求和表達，以其他村民的意見代之，會損害“沉默的多數”利益。村干部應關注弱勢群體的需求意愿，培養他們的民主參與能力；第三，更加注重不同群體間的利益沖突，通過改善干群關系和協調溝通方式，使村民更加理性參與民主決策；第四，應該注重拓寬參與渠道。完善民意表達機制，拓寬有序參與渠道，進一步完善相關法律制度，使民主參與步入法治化軌道，這是深化民主政治建設的重要途徑。

(三)加快政府職能轉變，發揮政府主導作用

村級公共服務改革離不開政府的主導作用，政府職能的轉變保障民主，政府主導作用的發揮保障民生。政府的主導是民主和民生建設的內在要求，政府能否實現有效主導是民主和民生建設的關鍵。針對村級公共服務改革中政府“越位”和“缺位”現象，政府應該加快轉變職能。第一，做一個“引導者”，簡政放權，還權賦能于民，引導基層社會形成多元治理模式；第二，做一個維持秩序的“裁判員”，負責制定法規和政策，讓市場和社會以自身能力健全村級公共服務體系；第三，做一個“服務者”。新公共服務理論認為，對政府來說，更重要的作用就是幫助公民表達并滿足他們的公共需求。基層政府應該在保證主導作用的前提下大膽創新職能轉變和提高行政能力，更好地發展基層民主和建設民生。

(四)構建多元籌資機制，加強改革的資金保障

村級公共服務改革事業任務繁重，難度巨大，資金緊張，僅僅依靠政府財政撥款，難以完全滿足村級公共服務建設需求。缺少“金錢”的改革，猶如“紙上談兵”，既不易發展民主，改善民生，又不可能持續發展。首先，拓寬籌資渠道。除了財政渠道，還要充分開發市場渠道、境外籌資和個人籌資渠道。市場渠道包括利用資本市場籌資，成立專項基金，向金融機構融資。境外籌資渠道包括華人華僑捐款建設家鄉和境外非政府組織援助救濟金。由于村級公共服務建設是村民身邊的事情，涉及村民自身利益，所以個人籌資渠道是最貼近村民生活的渠道。調研中發現，很多村民自組織和富裕家庭愿意為家鄉建設出資，政府應充分利用民間資本；其次，創新籌資手段。使用者付費購買的方式可以避免“搭便車”現象，尤其適用于農村小型水利設施、文娛健身設施等村級公共服務。減稅讓利，鼓勵那些支持地方性公共服務的企業積極參與農村建設事業。多元籌資機制的建立，為村級公共服務改革注入強大資金，為民生建設保駕護航。

(五)加強人才隊伍建設，發揮人才的巨大作用

一是轉變基層干部執政理念，提高其執政能力。通過政治教育和開展培訓班，使基層干部樹立“民主”“民權”的執政理念，提高基層干部“為民服務”的思想覺悟和執政能力，擺脫長期以來的單一化決策模式，建立需求主導型的民主決策機制；二是鼓勵“一村一大”志愿者、鄉土精英積極參與村級公共服務改革，挖掘其中的優秀人才進入村“兩委”班子，優化班子成員結構，建立基層人才庫；三是村級公共服務項目實施中，引進專業人才參與預算、監督和驗收等事項，保證項目的順利實施和質量過關。基層人才隊伍的不斷壯大，通過改革的核心——“人的作用”，更靈活地促進民主發展和民生建設。

郫都區以改善民生為重點的農村社會建設，為民主發展提供了實踐平臺；反過來，以發展民主為重點的基層政治建設，為民生改善提供了民主生長環境。郫都區的創新改革為中國基層民主和民生建設的完善帶來諸多啟示和有益借鑒。

[參 考 文 獻]

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