河南省發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的模式與經(jīng)驗探討

生秀東

摘 要 黨的十九大報告提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)前，河南省已經(jīng)完成農(nóng)地確權(quán)工作，需要進一步完善落實農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法，以法律法規(guī)的形式穩(wěn)定土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。根據(jù)河南省農(nóng)村實際情況，按照傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的劃分，分類有序推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)主要以規(guī)?；?wù)帶動農(nóng)業(yè)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)主要以土地股份合作制模式推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)；發(fā)展；河南省

中圖分類號：F323.4 文獻標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.36.030

1 “三權(quán)分置”為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了制度基礎(chǔ)

1.1 落實集體所有權(quán)

目前的《土地承包法》和《物權(quán)法》僅僅規(guī)定了農(nóng)村土地歸集體所有，但并沒有具體劃定“集體”和“集體成員”的明確涵義和具體范圍。當(dāng)前，農(nóng)村土地所有權(quán)存在著多元主體，包括村民小組、村民委員會、農(nóng)村合作社、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織等。因而在法律上，集體所有權(quán)的主體仍然模糊不清，哪個組織或者人真正擁有土地，實際上是不明確的。在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)多個主體聲稱對農(nóng)村土地享有所有權(quán)的問題，產(chǎn)權(quán)主體模糊往往變?yōu)榍趾r(nóng)民土地權(quán)益的借口。因此，當(dāng)前需要加快農(nóng)村土地承包法的修訂工作，明確集體所有權(quán)的主體，設(shè)計土地集體所有權(quán)權(quán)能，探索不同地區(qū)土地所有權(quán)權(quán)能的不同實現(xiàn)形式。

1.2 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

在產(chǎn)權(quán)理論上，土地集體所有權(quán)屬于一種共有產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由社區(qū)全體成員共同擁有。共有產(chǎn)權(quán)的一個缺陷是協(xié)商困難、制度運行費用高。河南省農(nóng)地確權(quán)工作“確實權(quán)、頒鐵證”的做法，就是貫徹土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的政策，以土地承包權(quán)的物權(quán)屬性制約集體成員權(quán)帶來的集體協(xié)商困難的負(fù)效應(yīng)。

1.3 放活土地經(jīng)營權(quán)

放活土地經(jīng)營權(quán)，就是要發(fā)揮市場機制在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和配置中的決定性作用，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)的市場競爭力。市場交易的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)的讓渡，農(nóng)民擁有土地的完整物權(quán)才能獨立決定自己流轉(zhuǎn)的意愿，才能自由交易?！叭龣?quán)分置”改革，有利于農(nóng)民真正享有土地的處分權(quán)，借以行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股權(quán)利，也有利于實施對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化保護，激勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長期投資行為，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2 河南省破解土地細(xì)碎化和土地流轉(zhuǎn)瓶頸問題的經(jīng)驗

農(nóng)民承包地的分散和細(xì)碎化，既是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的因素，也是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素之一。農(nóng)村土地在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，各村為了實現(xiàn)公平，減少矛盾，將好田和差田按一定比例搭配進行分配，絕大多數(shù)農(nóng)民的耕地分散于不同地段，形成碎片化的地塊，導(dǎo)致機械化耕作難、配套基礎(chǔ)設(shè)施難、科技投入難，影響了土地的集約化經(jīng)營，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而且，大片土地流轉(zhuǎn)中，若有一兩戶農(nóng)民不同意流轉(zhuǎn)，就會給整個流轉(zhuǎn)工作造成困難。

在推進落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，解決承包地塊細(xì)碎化問題，降低小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)成本，是需要重視的一個問題?？梢酝ㄟ^小塊并大塊、多塊并一塊等方式，相對擴大農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模，取得規(guī)?；б?。鑒于承包地塊細(xì)碎化給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地流轉(zhuǎn)造成的諸多困難，民權(quán)縣大膽探索，通過互換并塊、小塊并大塊，使農(nóng)戶分散化的土地連接成片，可以極大地減少土地流轉(zhuǎn)的交易成本，加速土地向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，也可以提高傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)效率。以民權(quán)縣為例，通過輿論宣傳和政策激勵，引導(dǎo)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)小塊并大塊。將承包地劃分等級，上等地533 m2

記為中等地667 m2，下等地800 m2記為中等地667 m2。按照群眾一致同意的“抓鬮”方法，集中連片分配承包地，使農(nóng)戶原來零散的小塊土地整合承包為一大塊土地，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟社會效益，受到了群眾的歡迎。

當(dāng)前，土地的市場化流轉(zhuǎn)中存在的基本問題是小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體間缺乏信任、流轉(zhuǎn)期限短、合同糾紛多，影響了新型經(jīng)營主體對土地長期投資的信心，而且大片土地集中流轉(zhuǎn)十分困難。如何降低土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本和風(fēng)險，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，鄧州市孟樓鎮(zhèn)進行了成功的探索，以政府注資成立農(nóng)村土地開發(fā)公司，集中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，再反包給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成了土地集中流轉(zhuǎn)-整理-再流轉(zhuǎn)模式。其核心要素是以政府的信用為支撐，以國有土地開發(fā)公司為流轉(zhuǎn)平臺，通過把小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體間的一次合同簽訂行為分解變?yōu)樾∞r(nóng)戶與國有土地開發(fā)公司和新型經(jīng)營主體與國有土地開發(fā)公司的兩次合同簽訂行為，有效化解了小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體間的互不信任和相互防范。與政府合作，讓農(nóng)戶吃了一顆定心丸，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性高漲，鄧州市國有土地開發(fā)公司在很短時間內(nèi)，集中流轉(zhuǎn)全鎮(zhèn)98%的耕地；新型經(jīng)營主體與政府合作，大大減少了與農(nóng)戶逐個談判和集中流轉(zhuǎn)的困難，降低了各種合同糾紛的可能性，有效激勵了農(nóng)業(yè)的長期投資行為。鄧州市孟樓鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的成功歸根結(jié)底是農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體對政府的信任，降低了流轉(zhuǎn)的成本和困難，最終實現(xiàn)了農(nóng)戶、村集體、經(jīng)營主體和土地開發(fā)公司四方共贏的局面：農(nóng)戶得到高于全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)平均畝收益的流轉(zhuǎn)租金，村集體和土地開發(fā)公司通過土地整理提升地力，從增量土地、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價中得到收入，經(jīng)營主體從生產(chǎn)效率的提升中得到收入。鄧州市推動土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗的意義在于，當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化運行成本過高時，更好地發(fā)揮了政府和農(nóng)村集體組織的作用。

3 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)以規(guī)?；?wù)帶動農(nóng)業(yè)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營

在河南省傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，大多數(shù)農(nóng)戶仍然是“自家的地自家種”，多數(shù)農(nóng)戶不愿意放棄承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，小農(nóng)戶為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局還會繼續(xù)存在相當(dāng)長的歷史時期。當(dāng)前，河南省探索以規(guī)?；?wù)帶動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的模式，形成了土地半托管、土地全托管兩種類型。endprint

3.1 土地半托管

農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營經(jīng)營主體將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程從種到收各個環(huán)節(jié)的服務(wù)項目，制成“服務(wù)菜單”，農(nóng)戶按照自己的實際需要，自愿選擇服務(wù)項目，簽訂服務(wù)合同，服務(wù)結(jié)束后由農(nóng)戶驗收作業(yè)質(zhì)量，托管組織與農(nóng)民結(jié)算服務(wù)費用。半托管的優(yōu)勢在于這種規(guī)模經(jīng)營的形式具有靈活性、適應(yīng)性強的特點，更受廣大兼業(yè)小農(nóng)戶的歡迎。例如，社旗縣盛康家庭農(nóng)場利用自身的技術(shù)、農(nóng)機優(yōu)勢，發(fā)展半托管服務(wù)，為周邊農(nóng)戶提供機耕、機播、機收等環(huán)節(jié)的社會化服務(wù)。

3.2 土地全托管

農(nóng)戶與土地托管組織簽訂土地托管服務(wù)合同，將土地委托土地托管組織全權(quán)管理，實行從種到收全過程、全環(huán)節(jié)的托管服務(wù)。全托管的優(yōu)勢在于可以打破戶與戶的土地邊界，實現(xiàn)土地成方連片，既增加了耕地面積，還可以根據(jù)生產(chǎn)需要平整土地、興修水利設(shè)施，實施“六統(tǒng)一”的經(jīng)營模式，即統(tǒng)一耕地、統(tǒng)一配肥、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一收購。從而使土地、良種、技術(shù)、管理、大型農(nóng)業(yè)機械等現(xiàn)代生產(chǎn)要素有機結(jié)合，有利于全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化、現(xiàn)代化經(jīng)營。例如，方城縣供銷社整合各種植合作社、農(nóng)機合作社，成立農(nóng)作物種植專業(yè)合作聯(lián)合社和農(nóng)機專業(yè)合作聯(lián)合社，整合農(nóng)業(yè)機械380臺（套），為農(nóng)戶提供耕、種、管、收全過程、系列化服務(wù)。

3.3 土地托管效益

土地托管增加的效益可總結(jié)為“三增、一降”，即增產(chǎn)量、增效益、增收入，降成本。第一，增產(chǎn)量，托管后，普遍使用新品種、新技術(shù)，單位面積產(chǎn)量得到較大提高；第二，增效益，土地規(guī)模經(jīng)營使土地、良種、管理技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素有機結(jié)合，提高了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源的配置效率；第三，增收入，托管農(nóng)戶比流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和自己耕種的農(nóng)戶獲得了更高收入；第四，降成本，通過集中采購農(nóng)資，實施科學(xué)管理，降本節(jié)耗等多種途徑，土地規(guī)模經(jīng)營的要素投入成本和生產(chǎn)成本大幅度降低。例如，社旗縣盛康家庭農(nóng)場托管農(nóng)戶土地以后，每667 m2均增產(chǎn)50 kg左右，通過農(nóng)資集中采購、機械化作業(yè)和訂單預(yù)約，全程生產(chǎn)成本可降低10%左右，每667 m2收益可以增長30%，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率的同時提升，最終實現(xiàn)了農(nóng)戶和托管主體的“雙贏”。

4 經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)以土地股份合作制模式推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

在河南省大中城市郊區(qū)、中心鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周圍的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)多年在城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，具有穩(wěn)定的收入，土地的社會保障功能已經(jīng)弱化，有了長期轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的意愿?？梢酝ㄟ^建立農(nóng)村土地股份合作社等形式，推進整村、整區(qū)域土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。所謂土地股份合作社，就是農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股土地股份合作社，或?qū)ν獬鲎饣蜃灾鹘?jīng)營，所得收益按照農(nóng)戶土地股份進行分配的組織形式。

4.1 推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

土地股份合作社的重要功能就是為推動農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)提供組織載體。與千家萬戶的分散流轉(zhuǎn)相比，以土地股份合作社為中介推動土地流轉(zhuǎn)，使分散的耕地能夠成方連片、整體流轉(zhuǎn)，規(guī)模優(yōu)勢明顯。鶴壁市有2 000 hm2耕地采用了土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式，占土地流轉(zhuǎn)總量的7%。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)折價入股，由合作社或企業(yè)實行股份合作經(jīng)營，并按章程規(guī)定取得股份收益。同時，土地股份合作社將土地承包經(jīng)營權(quán)量化作股，農(nóng)民在獲得土地保底分紅的同時，從土地的束縛中解放出來，專門從事農(nóng)外就業(yè)，大幅度提高工資性收入。

4.2 積極開展農(nóng)村土地股份合作社建設(shè)試點

在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移充分的地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，開展土地股份合作社建設(shè)試點，把握好股權(quán)設(shè)置、股權(quán)量化、收益分配、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險防控等環(huán)節(jié)，規(guī)范、改造和新建農(nóng)村土地股份合作社。積極探索土地股份合作社的經(jīng)營決策機制、利益分配機制和風(fēng)險防范機制等，讓農(nóng)民既分享收益，又降低風(fēng)險。

（責(zé)任編輯：趙中正）endprint