粵港澳大灣區治理與合作模式探索

劉璟

[摘要]粵港澳大灣區治理與合作已進入關鍵期，本文從合作內容、動因分析、差異化機制分析出發，以“互融共興”為理論核心，從合作前提、聯動機理、執行機理以及監督、評估、反饋四個方面，構建了一個初步的分析范式。建議構建以協調委員會為主的協調管理體制，從法律、市場、政府和社會四個方面創新協調機制，以結構式強制、契約式和互動式三種方式配套相關政策。

[關鍵詞]粵港澳大灣區范式構建 互融共興“128公路”

[中圖分類號] F127[文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2017）05-0096-04

一、引言

粵港澳大灣區已提升至國家戰略，這一區域合作的戰略地位、內涵不同于歐盟一體化、“一帶一路”區域合作和國內各地區、各城市間一體化，需要有自己的特色。相對于歐盟一體化和“一帶一路”而言，粵港澳大灣區的區域合作是跨境，而非跨國；相對于泛珠三角等區域合作而言，粵港澳大灣區是跨境間的城市聯動，而非跨省域的區域合作；相對于長三角和珠三角等區域合作而言，粵港澳大灣區是跨境；相對于廣佛肇、深莞惠等區域合作而言，粵港澳大灣區有著國家級戰略地位和合作內容。在國家大力倡導粵港澳大灣區城市群建設，以及國際大灣區經濟繁榮發展的大背景下，粵港澳大灣區多區域經濟跨境聯動機制的突破，顯得十分迫切。

一、粵港澳大灣區

合作發展機理分析范式構建

跨境合作，不同于國內、省內的地區間的一體化合作。歷史、文化、政治制度、經濟發展、法系體系、社會等諸多的差異性，使得跨境合作的進程十分艱難。粵港澳大灣區是同一主權下的跨境合作，這對現行地區間合作發展的體制機制研究引入了新的變量。

大量的研究以及跨境合作的實踐表明，跨境合作內容包括要素自由流動（人才、資金、技術等）、基礎設施建設、文化交流、各地方政府之間的政策協調等具體事項。需要一個統一的分析范式來提煉和總結，以便在戰略抉擇、策略分析等方面把握好基本方向，指引粵港澳大灣區各地區經濟合作的具體建設內容。

粵港澳大灣區深度合作的初步理論分析范式，其理論核心為：粵港澳大灣區城市群的互聯互通，包括軟硬基礎設施建設等；利益共享、共同繁榮與繁榮再造，實現粵港澳大灣區整體福利最大化。圍繞這一理論核心，我們從合作前提、合作發展機理和執行三個方面建議的理論分析范式是：

合作前提包括“一國兩制”、CEPA、法律法規和地區間的相互尊重，以差異性為前提，以合作為主旋律，在國家層面制定的大框架下，謀求合作；

合作發展機理，包括以基礎設施互聯互通為主要內容的互通機制，以政策協調（地方政府間合作機制）為主要內容的協調機制，以充分競爭與商品、生產要素自由流動為目標的市場競爭機制，以人員互通為主要內容的創造機制和以社會參與與監督為主要內容的社會機制；

合作執行機理，包括協調體制建設、政府間合作機制（跨境行政合作）、利益均沾的分配機制、同根同源的文化動力機制和發達地區的責任、道義和擔當；反饋模式，即評估、反饋與社會監督，對合作的內容、方式、過程、結果進行反饋和監督，以不斷完善相關的合作事項，讓人民感同身受。

三、粵港澳大灣區經濟跨境合作進展與策略分析

（一）粵港澳大灣區經濟跨境合作進展

1.“9+2”的經濟合作基礎

以大灣區各市的經濟發展、港口及機場運輸、人才儲備等大都市發展的各項指標來分析。2016年，粵港澳大灣區的GDP總合為92181.6億元，以不到全國l%的土地面積和5%的人口，創造了中國12.4%的GDP。從服務業占比數據來看，目前粵港澳大灣區已形成以香港、澳門、廣州、深圳為核心的現代服務業核心區，以珠海、東莞、佛山為核心的工業核心區，以江門、中山、惠州和肇慶為核心的次一級工業圈的產業發展格局。這一產業發展格局勢必影響未來大灣區城市群的功能定位及布局。從反映各地區零售市場變動總量的指標來看，粵港澳大灣區城市群的消費零售十分繁榮，經濟景氣程度較高，特別是廣州、深圳、香港、佛山等市。只有市場經濟發達和不斷趨向成熟，才能反映出粵港澳大灣區經濟發展的繁榮，這也體現了大灣區市場競爭和要素流動為代表的市場機理。

從港口及機場運輸情況來看，香港、澳門、廣州、深圳和珠海具有十分可觀的規模，珠三角其他城市也在港口運輸方面顯現出一定的勢頭。粵港澳大灣區優質的海港、空港資源是其合作的基礎，未來發展前景折射出粵港澳大灣區城市群建設，將會是以海港、空港為支撐的合作基礎，這也體現出了分析范式中的互通機理。

從人口與人才儲備來看，粵港澳大灣區的集聚著超過6064.1萬人口，2016年，在校大學生數量高達351.6萬人。人口集聚力特別是人才在育度是十分高的。這一人口和人才的基本數據反映了大灣區跨境合作的創新機理。

粵港澳大灣區是產業合作、資源配置、科技合作、集聚、外向和開放的大型區域合作體系，其體量接近東京灣區。粵港澳大灣區城市群建設的主要內容之一就是產業合作，利用香港和澳門在金融、科技創新、旅游以及人才等方面的高端優質資源，與珠三角地區，重點與廣州、深圳、東莞、珠海、中山等沿灣城市合作。以深莞惠目前的產業基礎，可以在金融、物流貿易、科技創新和旅游等產業深化合作。另外，任何一種區域間合作均需要一種協調的機制，粵港澳大灣區地區間合作也不例外。

2.存在的主要問題

一是港澳特別行政區和珠三角各市政府內部的一些思維慣性問題。港澳經濟由于長期在不同政治制度和不同管理體制下運行，市場化程度比較高，在社會觀念、意識形態、文化融合等方面存在諸多不同意見。

二是司法體制不對接。香港用的是英國法律體系，澳門用是葡萄牙法律體系，與內地現行的法律體系差異很大，在合作時出現的跨境問題比較難以確定用何種法律進行仲裁。

三是重點合作領域也面臨著具體障礙，教育、科技、文化、資質認證評估標準、稅收等方面存較大差別，一些重點合作領域涉及具體問題時，不能互認，對合作項目的實施戰略、步驟、程序、效率等均存在具體困難。endprint

四是CEPA先行先試中的“大門小門”問題較突出。在國家層面，已多次升級CEPA的各項合作協議，不斷完善更為緊密的合作框架，但涉及具體部門、操作機制等問題時，往往因各方利益訴求不一致，包括商品、資本、人才、技術、企業等自由流動方面，還不能真正落實，開放程度仍較低，投資等準入門檻仍偏高，限制多。

（二）經濟跨境合作的實現機理與路徑選擇

1.堅持“互利共興”思維

在“求通”思維的基礎上，要堅持“互利共興”思維，即“繁榮共造”，對于港澳來講應為“繁榮再造”，以合作促繁榮。這一思維本質是互利互贏，其核心是互聯、互通、互信與共興，是謀求整體福利最大化。這一思維將提升“互聯互通”，實現粵港澳大灣區更為緊密的經濟合作，并以此為解決合作問題的出發點和戰略選擇。

2.謀求互聯互通的實體建設合作新格局

可以借鑒硅谷發展經驗，打造一條“中國版的128號公路科技創新走廊”，串聯起沿途的各個科技創新中心與產業園。在這些產業發展載體上踐行與港澳服務業等方面的合作，并支撐整個珠三角制造業轉型升級與服務業結構的優化，從重點地區突破粵港澳大灣區的經濟合作，進而擴散與輻射周邊地區。這一走廊方便港澳及廣州與深圳4個核心城市高端要素的流動，優勢互補，將大大降低高端制造業和現代服務業的集聚與運營成本，構建一流、相對方便快捷的發展環境，為謀求粵港澳大灣區的經濟合作發展格局鋪路搭橋，成為打開大灣區經濟合作的試驗田。

3.協調管理體制建設、機制創新與政策配套

粵港澳大灣區經濟進一步合作發展，需要有體制機制上的突破創新，即在現有行政區劃不變的前提下，大膽打破行政區劃的掣肘，真正實現粵港澳大灣區城市群在經濟各個領域的合作更為緊密。

其一，設立粵港澳大灣區協調委員會這一實體協調管理體制。構建由中央有關部門、香港和澳門特別行政區、廣東省政府相關部門以及珠三角各市一級的政府部門組成的協調委員會。委員會秘書長由中央一定級別的領導擔任，委員由香港、澳門特別行政區分管的行政長官以及廣東省政府分管領導擔任。以定期聯席會的形式，對重大合作事項進行磋商與決策。在協調委員會之下，設立常駐協調辦事的實體機構，該機構由香港、澳門特別行政區相關部門以及珠三角地方一級的政府分管合作事項的主要領導共同組成。該實體協調辦事機構，負責落實由協調委員會通過聯席會議決策制定的戰略、合作項目等具體合作內容。并定期組織包括外商投資企業、本地民營企業等代表參加的社會民意調查咨詢會，了解具體合作項目在推進過程中存在的問題和有待協調的事項，報請協調委員會審議。

其二，從法律、市場、政府和社會4個方面創新協調機制。構建粵港澳大灣區的通行法律體系，分類別加強法律體制對接，逐項逐條規范法律法規，讓任何涉及法律問題的事項均有法可依，違法必究，不能留有法律的死角和空子；強調以市場運作為主導，實現項目對接，加大競爭政策的設計，加強與港澳競爭政策執法系統的聯系與對接，從各項標準、規范，通過與港澳對接國際化，形成規范的、高度成熟的市場體系；既要有不定期的協商機制，還要有定期的管理協調機制、反饋機制、評估機制和激勵機制；加大人員對政策制定等重大事項的參與和社會監督的程度。

其三，聯合配套出臺相關的經濟合作政策，包括以法律法規、目標規劃、丁作制度等強制性為主的結構式強制政策，以稅收優惠、財政補貼、政府采購、財政投入等契約式為主的契約式政策和以政府間交流、公益宣傳、信息互能為主的互動式政策。合作法律、規劃等結構式強制性政策往往是契約式政策的前提，而政府間交流、信息對接等互動式政策又往往為結構式強制政策的制定造勢。endprint