財政政策對區域公共服務均等化的影響效應、作用機理及調控路徑

楊志安+邱國慶

[摘 要]在區域公共服務支出均等化的基礎上，運用2006～2015年我國宏觀數據測算現階段財政政策調控區域間公共服務的影響效應。結果表明：從具體上來看，衛生醫療、基礎教育及社會保障的均等化水平提高比較明顯，基礎設施均等水平改善一般。從總體上來看，區域間各項公共服務的差異與我國區域總體差異基本上保持一致。因此，現階段財政政策必須重視財政支出行為，財政供給結構，政策協同聯動，匹配財權與事權以及轉移支付制度的作用機理。實現區域間公共服務均等化，現階段財政政策調控的重點應是從發展性到民生性，從需求側到供給側以及從行政化到市場化。

[關鍵詞]財政政策；政策調控；公共服務；均等化

[中圖分類號]F812.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）02-0072-07

一、問題提出與文獻回顧

改革開放以來，財政政策一直是調控區域間經濟發展非均衡的重要手段。由于區域間經濟發展水平差距呈現不斷擴大的趨勢，區域間發展不協調現象相對比較明顯，尤其是地方政府財政收支能力差異相對比較大，區域間經濟發展的非均衡性一定程度上造成了區域間基本公共服務供給的結構性失衡。囿于我國財政體制屬于一種自上而下的漸進式財政供給路徑，區域間均衡性財政轉移支付比例比較小，在一定程度上擴大了區域間財政收支及治理能力的差距，而且現行財政分權體制既能夠提高公共服務供給效率，也可能降低區域間公共服務均等化程度。按照現行的中央政府財政政策，以一般性轉移支付、稅收返還以及財政補貼為標準，從一般意義上來看，東部地區財政政策受益明顯高于中部和西部，所以實現區域間基本公共服務均等化需要優化現行的財政體制，尤其是中央對地方政府的轉移支付制度，既能夠有效地彌補地方政府基本公共服務投入不足，特別是區域間基本公共服務供給支出的非均衡問題，又能加快推進由偏重區域間基本公共服務的供給總量向總量和質量均衡供給的轉變。現階段財政政策在一定程度上反映了中央以及地方政府履行職能的傾向和重點。自從確立社會主義市場經濟以來，中央和地方政府一直以經濟建設與發展為核心，逐漸形成了經濟發展型的財政政策，直接表現出區域間、群體間公共福利水平差距相對比較大，區域間基本公共服務供給能力有待于進一步提高和改善。

由于市場機制對促進公共服務均等化的調控作用相對有限，而公共服務屬于一種“正外部效應”的產業，同時具有自然壟斷和不完全競爭的行業特點。長期以來，將不可避免地導致基本公共服務供給結構的扭曲和供給效率的下降，所以中央政府需要利用財政政策直接或間接地干預公共服務的市場供給，發揮出財政支出和稅收優惠的乘數作用和導向功能，以合理有效地調節區域間公共服務供給。但現實中財政政策對區域間公共服務均等化的調控會產生正負效應，正效應是指財政政策能夠促進區域間公共服務均等化，一定程度上能夠優化公共服務供給結構，從而縮小區域間公共服務的差距。負效應是指由于政府運用財政政策調控公共服務均等化過程中可能會出現低效率、決策失誤、信息不對稱和政策滯后性等問題，容易導致區域間公共服務均等化程度降低和供給結構相對失衡。所以財政政策作為我國宏觀經濟調控的重要手段，也是促進基本公共服務均等化的重要方式，其調控理念、政策設計以及實施方式將直接影響區域間公共服務均等化效果。

國外相關學者研究主要圍繞從均衡區域財力的視角促進公共服務均等化。如Grahan（1963）針對上下級政府設立盡可能高公共服務的最低標準，均衡區域財政能力，以縮小區域間的公共服務差距[1]。Shah（2007）提出，實現區域公共服務均等化應采用區域財政能力均等化的制度安排[2]。Boadway和Flatters基于人均和總量轉移支付的概念，在轉移支付過程中通過均衡性分配使不同區域的公眾享受均衡公共服務[3]。所以國外學者主要想通過均衡區域間財政能力，以解決區域間公共服務非均等化問題。近年來，國內學者主要圍繞運用定量數據測算區域間基本公共服務均等化程度，深入剖析其財政體制的原因以及如何運用財政政策優化區域間公共服務均等化等方面研究。如胡洪曙和亓壽偉（2015）通過構建空間溢出效應的分析框架研究政府間轉移支付的公共服務均等化效果[4]。段艷平（2011）運用轉移支付前后人均財力的變異系數來測算轉移支付對區域間基本公共服務均等化效果[5]。周琛影（2013）以上海市為例，分析財政轉移支付對中心城區和郊區公共服務均等化的影響效應[6]。但岳軍（2009）認為，財政轉移支付制度與財力均等并不是公共服務非均等化的實質所在，而財政分權下政府行為是其關鍵要素[7]。費俊雪（2011）研究表明，政府間財政支出責任安排對區域間公共服務均等化具有顯著的非對稱性，但責任安排的影響并不顯著[8]。財政政策作為促進基本公共服務均等化的手段和工具，國內大多數學者從財政支出結構、事權與財權的匹配、轉移支付力度以及稅收比例分配等方面優化基本公共服務均等化。如陳頌東（2008）指出，區域基本公共服務的非均等由來已久，是中央財政轉移支付乏力的重要表現，現行財政政策的價值維度關鍵在于中央與地方政府間重新劃分共享稅種，提高中央的稅收比重，增加中央轉移支付的資金來源，優化和調整轉移支付結構，加大地方轉移支付力度[9]。鄭幼鋒（2010）認為，現階段需要從財政政策中財政支出和收入政策入手，如加大財政投入力度，嚴格界定財政支出的責任，完善中央和地方的稅收分配比例以及健全中央和地方的財力和事權相匹配的制度[10]。梁朋（2012）借鑒發達國家經驗啟示，指出以面向區域公共服務均等化為中心，調整財政支出結構，健全財力與事權相匹配的財政體制，完善中央對地方的財政轉移支付制度以及創新財政管理方法[11]。

綜上所述，國內外現有研究成果可能存在一定不足之處。如大多數學者并未結合財政政策本身全面系統地研究區域間公共服務均等化的影響效應，而主要研究單一財政轉移支付或者財政支出責任安排的影響效應，未能全面覆蓋財政政策的“三要素”，而且重視區域間公共服務均等化的定量數據實證分析，相對輕視現階段促進區域間公共服務均等化的財政政策作用機理與調控。但國內外相關學者的研究視角、研究方法以及研究結論為本文研究提供重要的理論支撐及結論性參考，已經形成了比較規范的理論體系，有一定借鑒意義。黨的十九大報告提出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系的新論斷，所以財政政策問題已經引起了國家、社會的高度重視。為此，結合黨的十九大報告提出，要加快建立現代財政制度的重要論述。本文運用泰爾指數測算2006～2015年財政政策促進區域間公共服務均等化的變化趨勢，重點分析現階段財政政策促進區域間公共服務均等化的作用機理與調控路徑，從財政政策作用機理的維度提升區域基本公共服務供給質量和效率，縮小區域間公共服務供給的差距，從而為實現區域間基本公共服務均等化提供持續性的供給動力。endprint

二、財政政策對區域公共服務均等化的影響效應

面對我國整體基本公共服務規模小、質量低、效益差、發展不平衡等短板，突出表現出區域內資源配置不均、基礎設施不足以及服務項目尚未完全覆蓋等問題，這些問題已經引起了中央政府、全社會的高度關注，2017年3月1日國務院正式印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（以下簡稱《規劃》）的通知，標志著我國基本公共服務均等化進入了一個新的發展階段，而且該《規劃》指出，基本公共服務主要涉及基礎教育、醫療衛生、社會保障以及基礎設施等領域，所以本文公共服務均等化指標體系的構建主要圍繞以上四個方面。區域間基本公共服務均等化的測算方法主要包括泰爾指數、基尼系數以及變異系數。本文主要采用泰爾指數測度財政政策促進區域基本公共服務均等化的影響效應。即泰爾指數主要運用相關基本公共服務指標體系衡量不同時間、空間以及層次范圍內的差異，適用于測算區域間基本公共服務財政支出、轉移支付水平以及區域財政能力的均等化程度。一般情況下用T表示泰爾指數，i為選取樣本數，Ni、Pi為選取樣本的具體數值，N、P為總體數值，即泰爾指數的具體公式為T=×log（×），其中Pi表示各區域分項公共服務（一般預算收入或可支配財力）的財政支出，P表示各區域分項基本公共服務（一般預算收入或可支配財力）的財政總支出，i=1、2、3、4分別表示東部、中部、西部、東北四大地理區域，Ni表示區域人口總數，N表示全國人口總數，基礎教育的人口數一般采用在校學生數，醫療衛生、社會保障及基礎設施的人口標準一般采用常住人口數。一般來說，泰爾指數（T）越小，說明區域間基本公共服務均等化程度越高，泰爾指數（T）越大，則區域間基本公共服務均等化水平越低。根據泰爾指數測算財政政策對區域公共服務均等化的影響效應基礎上，指出矯正和優化區域公共服務均等化的財政支出行為，財政供給結構，財權與事權的劃分標準以及財政轉移支付制度，并提出新時期財政政策促進區域基本公共服務均等化的調控路徑。文章所有數據若無特殊說明均來自《中國統計年鑒》《中國財政統計》的整理及相關計算。

運用泰爾指數測算2006～2015年間財政政策促進區域各項公共服務均等化的效果，結果發現：衛生醫療、基礎教育和社會保障的均等化效果改善比較明顯，現階段我國區域各項公共服務均等化程度由高到低分別為衛生醫療、社會保障、基礎教育和基礎設施。2015年基礎教育的財政支出泰爾指數為0.029與2006年的0.062相對比來說，該均等化程度已經取得了比較好的效果。雖然醫療衛生的財政支出泰爾指數有了一定的增長，但2006年的0.033到2015年的0.01在一定程度上可以說明中央政府在均衡衛生醫療服務的財政支出方面取得突出成效。社會保障的財政支出泰爾指數與我國區域間總體差異基本保持一致，雖然我國不斷推行農村養老保險、新型農村合作醫療以及最低生活保障制度，社會保障財政投入規模也不斷增加，該泰爾指數從2006年的0.037到2015年的0.019，并出現緩慢下降的趨勢，但區域間社會保障的均等化水平并未有比較大的改善。2006年基礎設施泰爾指數的0.044到2015年的0.053，該指數表明區域間基礎設施的均等化效果改善一般，可能由于地方政府受制于政績需求而不斷加大基礎設施投資，以尋求拉動區域經濟的發展，也可能受到了區域政府財政支出偏好、支出結構失衡、專項轉移支付及事權與財權的模糊等因素影響。2006～2015年區域間各項公共服務泰爾指數與區域公共服務總體指數差異基本上保持一致。而田發和周琛影（2013）研究發現，區域間差異指數構成區域總體差異指數，其貢獻率約為70%～80%。反之，則區域間公共服務均等化差異能夠為縮小區域公共服務的差距貢獻20%～30%，則說明了中央政府統籌區域公共服務均等化取得了比較明顯的效果[12]。區域間各項公共服務均等化的改善離不開我國不斷加強實施區域一體化的發展戰略，如西部大開發、中部崛起以及振興東北老工業基地等戰略，中央政府在財政政策上尋求區域間基本公共服務的均等化和加強協調和均衡區域財政能力，逐漸形成完善的基礎教育、社會保障、衛生醫療以及基礎設施等基本公共服務。

三、財政政策調控區域公共服務均等化的作用機理

（一）優化財政支出行為

近幾年，我國財政收入的增長速度有所放緩，與財政支出相比，其差額從相對的負值到絕對的負值，未來財政收支差額存在繼續擴大的壓力。從總體上看，我國宏觀經濟運行及財政體制改革在一定程度上降低了我國財政收入持續性放緩的風險，我國財政支出結構仍然是“民生”和“三農”為重點。從具體上看，我國財政社會保障和就業支出15 968.85億元，比2013年增長了9.3%，占我國財政支出的10.5%，僅占國內生產總值的2.5%，與大多數發達國家和發展中國家相比，我國社會保障支出占GDP比重明顯偏低。我國“民生”“三農”的財政支出結構可能帶有一種剛性約束的色彩。以2013年的中央財政預算案為例，教育、科技、文化等支出按照相關法律法規的規定都有等于或超過同期財政收入增幅的規定，而醫療、社會保障、就業、農林水事務、節能環保等投入都具有相當的剛性[13]。雖然我國公共服務項目的財政支出比重逐年增加，無論是從總體還是具體上看，我國財政支出用于基本公共服務支出的比重仍然顯得不足。所以按照我國財政制度改革的價值目標調整財政支出行為，將更多的財政支出用于改善和提升民生性公共服務。財政支出行為是指政府履行其職能而支付相應費用的一種活動過程。地方基本公共服務均等化程度與區域的社會經濟發展息息相關，是區域經濟增長的重要體現。從總體上說，基本公共服務均等化對區域經濟發展具有規模效應、結構效應以及福利效應。從具體上說，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，基礎設施、教育資源、醫療衛生以及社會就業等方面都取得了長足的進步，但區域間人均供給水平、福利水平的非公平性仍然存在，其直接原因是地方政府間的支出競爭、財政體制及財政活動內生于政府政策和政府行為，地方政府支出的競爭行為異化了政府行為和政府政策，進而造成了區域間供給水平的差異。一般意義上，財政支出行為包括民生性支出行為、發展性支出行為以及補貼性支出行為。提升區域間供給的公平性支出應屬于民生性支出行為，而現行行政體制下政府發展性支出占據主導性地位，所以囿于政府配置資源的盲目性和滯后性以及困于地方政府間的財政競爭，容易出現地方基本公共服務供需失衡的現象。從需求結構上看，區域間基本公共服務需求差異相對比較大，中央政府要實行補貼性財政政策，通過增加基本公共服務的財政轉移支付以及調控地方政府的發展性支出行為。從供給結構上看，中央政府要規范民生性支出行為，能夠有效地應對地方政府配置資源的職能失靈和缺位，在一定程度上能夠抑制基本公共服務供給結構的失衡，實現區域間供給總量的基本均衡。但現階段我國基本公共服務的財政支出行為往往隨著地方經濟發展的需要而相應的調整，在一定程度上容易造成地方政府財政民生性支出行為的異化。張啟春（2009）提出，政府財政支出的終極目標是公共服務均等化，認為不同國家不同時期和階段對于均等化的內容和程度必須作出具體選擇，同時指出現階段受困于經濟發展水平和政府財政能力，地方政府財政支出行為只能具備基本公共服務供給能力的目標層次上，以保障各地政府能夠提供基本的公共服務[14]。縱觀我國地方財政支出行為始終受制經濟發展，所以通過調控地方政府的發展性支出行為，規范地方政府的民生性財政支出行為，最大程度上保證區域間公共服務供給的公平性。endprint

（二）施力財政供給結構

公共資源供給是經濟社會發展的現實需要。新時期公共服務均等化的財政體制改革的核心問題是處理好政府和市場的公共服務供給關系。實踐證明，市場機制是公共資源的最優配置方式。華清君（2015）指出，現代成熟的市場機制使生產與消費緊緊聯在一起，使供給與需求更好地保持均衡成為可能[15]。這一觀點佐證了市場機制能夠有效地調節公共服務供需結構，但市場失靈現象也客觀普遍存在，況且我國財政體制帶有比較強的促進經濟增長的單核功能，所以我國財政政策偏向于外溢性強、效益快的基礎設施建設，雖然基礎設施建設帶來了快速的經濟發展，但區域間經濟增長也未能改善公共服務均等化程度低的困境，反而在一定程度上造成區域間供給結構的矛盾和區域間供給能力的非均衡。李俊英（2009）認為，快速的經濟增長不會自動地解決財政制度不協調的問題，反而會引起區域內不平衡的發展，直接表現了地方間公共服務均等化的差距[16]。因此，針對區域間基礎設施建設支出比重相對比較大，社會民生性事業支出相對不足的問題，中央政府要適當的優化財政體制以施力供給結構的轉變，可以加大社會民生性事業發展的財政政策支持力度，除了中央政府全面的財政支持外，也可以全方位地削減市場相關供給主體的稅負負擔，實現地方政府公共服務供給的存量優化調整與市場增量提質擴容。另外，中央政府需要完善地方政府間縱向、橫向轉移支付制度，使區域內財政能力達到一種基本均衡的狀態，再通過轉移支付制度施力供給結構的調整，從而緩解了區域間基本公共服務的供需矛盾。同時將財政政策偏好傾向于社會群眾普遍訴求的公共產品，建立自下而上的群眾需求表達機制，集中地反映群眾性公共服務的需求，結合群眾普遍需求的公共產品，科學合理地制定相關的財政政策加以支持和保障。

（三）促進政策協同聯動

財政收支規模的差距是造成區域間公共服務非均等化的重要原因。促進政策協同聯動機制是指政府運用相關財稅政策來提升相對落后區域公共服務均等化的重要舉措。張念明和龐鳳喜（2015）提出，財政是國家進行宏觀調控的財力保障，要通過充分、有效、靈活地運用財政政策，要建立正向引導和負向制約相結合的協同聯動機制，促進基本公共服務均等化的實現[17]。因此，針對區域間公共服務供給能力弱、人均占有率低等問題給予相應的民生性的社會福利補貼，給予市場中其他供給主體實施稅收優惠，加大民生性事業發展的稅收優惠力度。針對從事教育、醫療、就業培訓、社會保障以及捐贈等方向的投資企業以所得稅優惠，擴寬稅收優惠政策的覆蓋面，提高稅收政策的覆蓋率，以確立實現基本公共服務均等化的正向引導機制。而針對高投入、高消耗、高污染及破壞和汲取大量環境資源的企業要擴大資源稅的征收范圍，降低甚至全面取消財政補貼和稅收優惠政策，增加企業的環境稅負擔，強化企業污染排放的稅收制度，以確立公共資源最優配置的負向制約機制。

財稅政策協同聯動需要將結果公平作為重要的價值目標。結果公平是一種實質的公平，反映出一種公平的公共資源共享。鄭尚植（2012）從財政公平的視角出發，實現基本公共服務均等化必須滿足兩個根本性原則，即財政結果的均等原則和財政機會的平等原則[18]。現實的公共資源市場配置中遵循著一種自發性原則，往往關注著公共服務供給的規則公平，這種規則公平體現了一種制度約束和保障地方政府履行公共服務的職能。因此，公共服務市場供給并未關心結果公平，在一定程度上容易導致公共資源的私人壟斷，可能會出現階層固化現象，由此產生了公共服務市場供給失靈的現象。區域間財稅政策協同聯動在一定程度上可以矯正市場配置的結果公平，為社會提供基本公共服務均等的可能性，形成一種公正的資源配置體系。同時也要完善區域間財政支出協同聯動政策，為社會群眾提供基本均等的公共服務，保障參與市場競爭的基本能力，最大程度地實現起點公平。另一方面要求市場配置公共資源形成初次分配格局后，通過綜合累進的稅收制度調節分配秩序，最大程度地實現公共服務供給的結果公平。

（四）匹配財權與事權

建立財權和事權相匹配的體制有助于促進基本公共服務均等化。雖然中央政府對地方政府不斷增加縱向財政轉移支付力度，但地方政府事權責任較多而自主的財政支配能力有限，而且中央和地方政府的事權尚未明確規定，中央和地方政府的事權范圍的相關規定缺乏一種剛性約束，往往以中央政府下發文件的形式確定的，在一定程度上容易造成中央和地方政府權力調整的隨意性和非理性，容易產生中央和地方政府事權缺位的現象。胡均民和艾洪山（2009）認為，由于各級政府長期存在財權和事權的分離，導致了政府在基本公共服務領域出現了兩個“缺位”，并最終導致了基本公共服務非均等化，并提出了匹配“事權”與“財權”是基本公共服務均等化的核心路徑[19]。隨著我國分稅制的實施，2014年中央財政支出為22 570.07億元，占全國財政總支出的14.87%，呈現出中央財政收入比例增加，支出比例相對減少的特點。然而地方政府財政收入比例減少，事權配置與支出責任多，大量的公共服務需要地方政府承擔，囿于地方政府自身財政能力有限，可能無法持續性提供基本公共服務的財力保障，甚至部分地方政府存在舉債運營的現象。以環境污染治理為例，雖然我國國內生產總值不斷增加，但環境污染治理投入總量不足。2009年環境污染治理投資總額占當年 GDP 比重為1.52%，2010年所占比重為1.86%，2011年所占比重僅為1.47%，相比2010年下降了0.39%，2012年所占比重為1.55%，又呈現出緩慢的增長趨勢，2013年所占比重增長為1.62%。但2013年與2009年相比，環境污染治理投資總額僅增加了0.1%。顯然，與環境污染和破壞嚴重的現實相比，我國環境治理實際投入總量明顯不足，其原因可能由于我國環境治理的資金主要來源于政府的財政撥款，環境治理的投籌資渠道單一，而且地方政府財政汲取能力有所差異，導致了地區間財政收入的差異，進而造成了財政用于環境治理投資總量所占GDP 比重偏低。雖然我國環境治理的投資資金總量呈現不斷增長的趨勢，但是面對巨大的環境治理資金缺口仍顯得微不足道，而且我國環境治理的投資資金受到傳統行政體制的制約，也很難發揮出應有的作用，尤其是大規模環境治理工程的資金籌措與調度面臨諸多困境。因此，新時期需要明確規定中央和地方政府財權和事權清單，詳細地列出中央和地方政府提供公共服務范圍，科學合理地確定中央政府提供哪些公共服務，地方政府提供哪些，確定中央和地方政府共同承擔公共服務供給的范圍，已經確定由中央和地方政府共同供給項目中，需要明確規定中央和地方政府的支出比例，從而建立健全與事權相匹配的財政體制。endprint

（五）完善財政轉移支付制度

長期以來，我國現行財稅體制可能會引起中央政府財權一般大于事權，地方政府財權一般小于事權，而且主要課稅稅種集中于中央政府，地方政府享有比較少的課稅權的困境。新時期完善財政轉移支付制度將直接有利于改善我國地方政府財政能力非均衡的困境。縱向財政轉移支付的非均衡在一定程度上會造成上下級政府財政收入與預期支出責任存在一定偏差而引起財政資金缺口。趙桂芝和寇鐵軍（2012）提出，在財政轉移支付資金的規模上，經濟發達區域即財力富裕區域大大多于財力薄弱區域，進而使我國財政轉移支付前后的不均等指數雖有所下調，但都維系轉移支付前的變化態勢[20]。所以財政轉移支付的非均衡會引起地方政府間收入能力、支出水平及公共服務供給能力有所差距。由于地理、人口、經濟、社會等環境因素造成了區域間公共服務項目支出成本差距相對比較大，而且地方政府間也要面對橫向、縱向財政轉移支付的不平衡，這要求上級政府進行財政轉移支付時兼顧地方政府橫向轉移支付的平衡，以提高區域基本公共服務的供給能力。為此，新時期促進區域間公共服務均等化需要進一步調整政府間公共服務轉移支付策略，優化公共服務的專項轉移支付結構，同時高度重視地方政府間橫向財力失衡來源構成的特點與隱患，積極加快推進省級以下轉移支付制度改革，不斷增強公共服務均等化的財政政策成本意識，逐步確立我國橫向轉移支付制度以及注重多種政策協調并用，降低財政轉移支付調節壓力。

四、財政政策促進區域公共服務均等化的調控路徑

（一）從發展性到民生性

財政政策轉型關系著我國區域基本公共服務均等化的實現，關系著我國民生事業的發展。長期以來，我國財政體制著重強調一種自上而下的財政供給路徑，中央政府對地方政府財政資源的控制，蘊含著一種財政統治的思想。中共十八屆三中全會明確提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”，國家治理理念發生重大轉變。按照國家治理的模式，這種財政權力也要成為被治理的對象，它要求財政權力回歸社會，所以財政政策調控也應從一種剛性的控制和強制的模式向一種更加注重公平和正義的目標轉變。現代財政政策的調控更加強調先進的理念，更加注重多元主體參與，更加注重政策手段的豐富化。從價值目標來看，我國財政體制改革一定要遵循公平的原則，堅持縮小區域間財富差距的目標，要求財政制度安排通過一種扶貧計劃、貧困支援、最低生活保障及公共投資等方式改善區域間公共福利水平的差距。從公平和效率的關系來看，傳統的財政體制范式表現出一種效率至上的理念，而現代財政制度范式實質應體現公平性。隨著我國經濟飛速發展，我國GDP已經躍居世界第二位，但地區貧富差距進一步拉大及階層矛盾不斷深化，現代財政政策目標也要隨之進行相應的調整。因此，為了進一步縮小區域間貧富差距和提升區域間公共福利的整體水平，需要按照現代財政制度和能力的要求合理地安排財政政策。高培勇（2014）指出，新一輪財政體制改革應當也必須確立的一個基本目標是：在穩定政府支出規模的同時，真正摒棄以擴大政府投資和建設支出換取經濟增長的傳統思維定式，并作出向民生領域支出傾斜的政策抉擇的觀點[21]。所以新時期需要不斷轉變傳統財政體制偏于“經濟性、建設性”的支出理念，同時帶有一種明顯“剛性”的民生性支出色彩。新一輪財政體制改革要定位于社會民生事業發展，著眼于社會公共福利整體水平的提升，這種轉變和現代化治理理念是推進和實現社會公平正義的關鍵性要素，體現出公共財政應有的一種民主的、公正的價值內涵，而且新時代財政政策調控的終極價值是要求政府一切財政活動均以社會公共利益為核心，達致“用之于民”的一種狀態。

（二）從需求側到供給側

與國家治理體系和能力現代化相適應，要求我國財政政策調控重心從需求側轉向供給側。自從我國確立社會主義市場經濟以來，在“三駕馬車”驅動下，要求財政政策促進經濟增長，擴大消費，增加出口，從而帶動社會總需求的增加，進而實現經濟總量的快速增長。隨著我國經濟發展的結構性矛盾不斷深入，在一定程度上拉大了群體間貧富差距，引起了地方環境資源浪費和污染的社會性問題，同時也導致了區域間民生性事業發展滯后。基于區域間基本公共服務均等化效果的考察，在需求側驅動條件下財政政策促進公共服務的供給質量和效率相對比較低，出現了公共服務供過于求、供給項目重復和同質化的現象。所以傳統需求側的財政政策調控模式難以保障基本公共服務的均等化，如何提高公共服務供給質量和效率成為新時期財政政策調控公共服務均等化的重點。陳小亮和陳彥斌（2016）提出，要想增加有效供給，應該將發力點轉向供給側，推進“供給側結構性改革”的觀點，提出消除教育、醫療等領域的民間資本投資障礙，破解市場主體的準入問題，充分發揮市場優勝劣汰機制的作用，為社會供給更多高品質的民生產品和服務[22]。因此，在供給側結構性改革驅動下將財政政策調控重點轉向供給側，按照供給側改革的要求，需要進一步加大財政政策支持力度，加快形成有效促進和化解區域間基本公共服務供給不足、效率低的財政制度安排，做到精準發力、組合發力。

（三）從行政化到市場化

長期以來，我國財政政策的調控進程由政府主導，囿于地方政府間存在“財政競爭”現象，為了保證地方政府處于財政競爭中的有利位置，往往存在行政權力介入財政機制運行中，所以公共權力干預財政資源配置在一定程度上造成了財政政策調控帶有一定行政干預的色彩。方勝（2015）認為，新一輪財政體制改革需要處理好引導和主導的關系，即在鞏固深化分稅制改革成果的基礎上，將財政治理體制由計劃經濟條件下的行政性分權為主導，進一步完善調整為市場經濟條件下的以經濟性分權為主導，也就是要在積極發揮政府“引導作用”的同時，充分發揮市場的“主導作用”[23]。尤其是我國公共服務總量需求不斷擴增的條件下，政府直接的行政化財政政策調控往往取得“立竿見影”的短期規模效益。實踐表明，由于市場在資源配置中起決定性作用，行政化財政政策調控容易造成市場配置資源的滯后，帶來了一系列的社會性問題，如資源浪費、非均等化以及社會矛盾加深等問題。所以根據以往財政體制改革的成功經驗以及國家治理體系和治理能力現代化的現實命題，建立科學的財政政策調控機制具有重要的現實意義。一方面，需要解決我國分稅制改革的歷史遺留問題，不斷創新和優化財政體制，建立健全適應國家治理體系和治理能力現代化的現代財政制度。另一方面，財政政策需要著眼于社會現實，重心置于促進基本公共服務均等化的操作平臺，運用一種間接性引導的方式發揮市場對資源配置的決定性作用，重塑從一種帶有行政化色彩的財政政策調控方式向充分發揮市場主導性作用的財政政策調控機制。endprint

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