濫用行政自由裁量權(quán)的原因研究

王建華

濫用行政自由裁量權(quán)的成因有多種，其中法律法規(guī)的不完善占據(jù)首要位置。針對(duì)此問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的不完善主要表現(xiàn)在：行政程序法律自身制定不健全、對(duì)行政執(zhí)法主體進(jìn)行管理的法律體系不系統(tǒng)、行政主體的法律制度不規(guī)范這三個(gè)方面。

首先是法律法規(guī)不完善。在行政法程序不健全方面，我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)行政自由裁量權(quán)的規(guī)定有很多不完善的地方。由于我國(guó)受到歷史上傳統(tǒng)觀念的影響，人們的法治觀念還很不成熟，又因?yàn)槲覈?guó)建國(guó)時(shí)間短，對(duì)于行政法的研究起步時(shí)間也不長(zhǎng)，因此行政程序一直不為人們所重視，這也間接成為行政自由裁量權(quán)被濫用的一個(gè)缺口。實(shí)際上，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的最好方式是依靠程序法進(jìn)行控制，不過(guò)我國(guó)在程序法方面立法不完善與滯后現(xiàn)象的出現(xiàn)，導(dǎo)致很多重要的行政執(zhí)法程序有缺規(guī)范，這又在一定程度上為行政自由裁量權(quán)的濫用提供了方便之門(mén)。在司法實(shí)踐中，也有一部分行政人員養(yǎng)成只重視結(jié)果而忽略過(guò)程的不良習(xí)慣，完全機(jī)械式地按章辦事，最終導(dǎo)致與相對(duì)人之間的關(guān)系搞得非常惡劣。在我國(guó)管理行政執(zhí)法主體的管控方面，由于我國(guó)現(xiàn)行法律并不存在針對(duì)公務(wù)員的道德職業(yè)規(guī)范，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員由于缺乏良好的職業(yè)道德而在工作過(guò)程中草率行事，或者是在行使行政自由裁量權(quán)的過(guò)程中常常出于個(gè)人利益作出判斷。對(duì)于此，盡管我國(guó)專(zhuān)門(mén)頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家公務(wù)員法》，對(duì)于公務(wù)員的道德素質(zhì)等從法律高度進(jìn)行說(shuō)明，但是規(guī)定中很多內(nèi)容都不系統(tǒng)，故見(jiàn)效甚微。最后，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于行政實(shí)體的法律制度不完善。從目前來(lái)看，我國(guó)法律法規(guī)中存在很多籠統(tǒng)的定義，且彈性操作范圍太大，往往給行政自由裁量權(quán)的濫用行為提供可乘之機(jī)，這是濫用職權(quán)甚至腐敗滋生的深層次原因。

其次是監(jiān)督機(jī)制不健全。對(duì)于行政自由裁量權(quán)的有力監(jiān)督，能夠有效防止行政自由裁量權(quán)濫用行為的產(chǎn)生。我國(guó)社會(huì)主義法治體系建設(shè)與完善的時(shí)間已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)三十多年，可以說(shuō)已經(jīng)建立了各層面相互配合、上下左右縱橫交錯(cuò)的監(jiān)督體系，這一體系不僅包括各類(lèi)權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督，甚至包括行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督等。盡管這個(gè)監(jiān)督體系也在規(guī)制行政自由裁量權(quán)方面發(fā)揮了一定的實(shí)戰(zhàn)作用，不過(guò)總體來(lái)看，還是存在很多缺陷，這些缺陷成為最終導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)濫用的助推劑。其中，權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往都停留在表面而難以落實(shí)，況且，在實(shí)際監(jiān)督體系之下，審判機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督按照現(xiàn)行法律規(guī)定只能對(duì)于行政主體的行政行為進(jìn)行合法性方面的審查，而不能對(duì)于行政自由裁量權(quán)使用的合理性進(jìn)行探究，否則也將被視為越權(quán)，所以政府部門(mén)的審查有時(shí)候難免落空。此外，我國(guó)司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往存在各種微妙的聯(lián)系，且司法機(jī)關(guān)日常運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)都是由政府進(jìn)行撥款，因此司法機(jī)關(guān)受到行政機(jī)關(guān)的影響很大，導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的過(guò)程中經(jīng)常性收到外來(lái)因素的干擾，因此此類(lèi)監(jiān)督機(jī)制也很難顯見(jiàn)成效。如果是讓行政機(jī)關(guān)主體進(jìn)行自我監(jiān)督，其實(shí)也是一種形式主義的監(jiān)督方式，在一個(gè)集體體制下，各個(gè)行政主體都難免受到他人的影響，如果與大環(huán)境不符合很可能受到排擠，因此行政主體往往會(huì)選擇集體性處事相同以求明哲保身，故此類(lèi)監(jiān)督方式也很容易陷入理想主義陷阱。最后，社會(huì)輿論監(jiān)督往往能夠給行政機(jī)關(guān)造成一定的輿論壓力，不過(guò)如果行政機(jī)關(guān)反過(guò)來(lái)對(duì)新聞媒體或者群眾中的典型代表進(jìn)行打壓，反而會(huì)收到反面教材的效果，顯然此類(lèi)監(jiān)督方式也有待健全。

最后是執(zhí)法人員素質(zhì)低。作為行政自由裁量權(quán)的踐行者，執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)高低也直接影響著行政自由裁量權(quán)能否得到合理合法、公平適當(dāng)?shù)氖褂谩Ｒ舱怯捎谛姓杂刹昧繖?quán)是在行政主體缺乏一定規(guī)范約束的條件下進(jìn)行的，行政執(zhí)法主體的原則要求就是對(duì)遵守相應(yīng)法律法規(guī)原則性的基礎(chǔ)之上，在法律所允許的標(biāo)準(zhǔn)與幅度之內(nèi)進(jìn)行主觀判斷并給出行政結(jié)果，所以執(zhí)法人員的素質(zhì)更顯關(guān)鍵。行政自由裁量權(quán)的存在與使用對(duì)于行政人員來(lái)說(shuō)，是對(duì)其能力、理智、道德與良知的綜合考驗(yàn)。

目前，我國(guó)存在執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象，主要有以下表現(xiàn)：其一是部分執(zhí)法人員的道德素質(zhì)不高，我國(guó)目前行政自由裁量權(quán)的濫用很大一部分是受到執(zhí)法人員的道德素質(zhì)低下這一深層次原因影響。在具體行政執(zhí)法實(shí)踐中，有些執(zhí)法人員完全出于個(gè)人喜惡進(jìn)行主觀判斷，對(duì)于符合自己根本利益的案件進(jìn)行及時(shí)處理，對(duì)于與自己無(wú)關(guān)的內(nèi)容就進(jìn)行擱置或拒絕處理，這是典型的道德素質(zhì)層面出現(xiàn)問(wèn)題。其二便是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低。我國(guó)在改革初期所實(shí)行的公務(wù)員人事管理機(jī)存在缺陷，直接導(dǎo)致了執(zhí)法團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)的良莠不齊、有高有低，盡管其中不乏一些人也曾經(jīng)歷過(guò)高等教育，不過(guò)他們并沒(méi)有經(jīng)受過(guò)法律法規(guī)的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，對(duì)于很多法律規(guī)定都處于一知半解甚至毫不知情的狀態(tài)，更勿用說(shuō)是在遵循法律合理性原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行酌情判斷，他們對(duì)于法律條文中的不確定性及模糊用語(yǔ)的理解偏差，很容易導(dǎo)致另一層面上行政自由裁量權(quán)的濫用行為。其三便是一些執(zhí)法人員存在法律意識(shí)淡薄的現(xiàn)象，盡管我國(guó)在總體提出了“依法治國(guó)”的指導(dǎo)方針，但是落實(shí)到執(zhí)法人員層面，他們未必能夠真正貫徹到實(shí)際行動(dòng)之中，由于基本素養(yǎng)的欠缺，有些行政執(zhí)法人員在司法實(shí)踐過(guò)程中只是把法律當(dāng)成是治人的工具，而并沒(méi)有建立根本的公正執(zhí)法這樣的法律觀念，將對(duì)行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)使用產(chǎn)生不良影響。“人的主觀性經(jīng)常會(huì)介入權(quán)利的運(yùn)行，并間接影響權(quán)利發(fā)揮作用的基本效用。” 更何況，“即便執(zhí)法者是一個(gè)聰明而睿智的人，只要他是有感情的，也難免產(chǎn)生不公平。” 所以高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，才是貫徹法律落實(shí)的基本保障。endprint