淺議信息公開中政府信息的界定

王曉文

在美國，信息自由的一個重要標志就是政府公開行為得到貫徹和執(zhí)行，并且被上升到法律層面得到保障。不過，信息公開隱藏的一大隱患是信息公開可能導致國家秘密等與公共利益相關(guān)的信息被泄露。這個是保障信息自有法律的制定者要考慮的內(nèi)容。在美國，長期的立法和司法實踐已經(jīng)默認兩類行政豁免存在、一類是國家機密類，一類是官方信息類。不過，美國對上述兩類不同信息的豁免程度不同，主要體現(xiàn)在規(guī)定的門檻高低上，顯然前者因與公共利益聯(lián)系更為緊密，而更給予更多關(guān)注和保障。以國防等信息為例，法院在此類豁免信息的判斷中也更尊重行政機關(guān)的判斷，相信行政機關(guān)在此類信息行政的判斷中要更具敏感性。不過，在美國如此重視信息自由的國家，時刻保持著對威脅信息自由的一種警惕，從某種程度上說，豁免的存在，對于信息自由來說就是一種威脅。國會絕不希望信息自由的原則被例外吞噬。國內(nèi)學者對于政府信息也多有研究。地方行政機關(guān)陸續(xù)出臺了大量的規(guī)范性文件以規(guī)范自己的政府信息公開行為。對政府信息普遍的理解是，與行政管理職能相關(guān)，以一定載體呈現(xiàn)的工作信息。在《條例》中，政府信息被從以下方面界定。首先，從政府信息的源頭來看，政府信息來自政府，而依《條例》規(guī)定，該政府的具體呈現(xiàn)形式有行政機關(guān)、公共企事業(yè)單位，后者主要是因為有法律的授權(quán)。上述規(guī)定意味著一些主體將被排除在外，如村委會、法院、人大等機構(gòu)。這也意味著一些性質(zhì)的信息是豁免公開范圍也是如此原因。從某種意義上說，機構(gòu)的性質(zhì)也決定了機構(gòu)信息的性質(zhì)，并最終體現(xiàn)為需被公開與否的不同。第二，從信息形成過程來看，《條例》重點強調(diào)“與履責相關(guān)”，而此中存在的矛盾是履責有對內(nèi)管理和對外行政之分，兩者應該怎樣區(qū)分，以清晰劃定應公開的信息范圍。不過，可以確定的是，對外行政管理行為產(chǎn)生的信息應屬于應公開的信息范圍。

那么要如何界定政府信息的內(nèi)容呢？第一，內(nèi)部信息。內(nèi)部信息的內(nèi)部主要指在行政機關(guān)內(nèi)部，而內(nèi)部信息的種類也是以事務性、管理性為主。此外，內(nèi)部的含義還體現(xiàn)在信息的作用范圍上，即內(nèi)部信息產(chǎn)生作用的對象只有行政機關(guān)的工作人員，不包括外界普通民眾，例如有關(guān)行政機關(guān)工作人員任免的決定，午餐時間的調(diào)整等。當對內(nèi)部信息進行屬性判斷時，首要考慮的因素是內(nèi)部行為是否具有履行法定職責屬性，兩者是否有交叉重合部分，如果兩者有交叉，那么對于交叉部分，可以認定為是政府信息。內(nèi)部管理的設置初衷也是為了使行政機關(guān)更好地服務于社會，而管理本身就具有計劃、組織、協(xié)調(diào)等含義，只是內(nèi)部管理的對象被限定為內(nèi)部系統(tǒng)及其關(guān)系，同時管理也有分類，例如人事管理、物質(zhì)設施管理等。這些也同樣適用于內(nèi)部管理類型。

對于《條例》中涉及的政府公開信息涉及的行為應該專指外部行政行為，也就是說，其區(qū)別于內(nèi)部管理行為，而與內(nèi)部管理行為直接相關(guān)的就是內(nèi)部信息。目前，該信息包括有內(nèi)部管理類和內(nèi)部聯(lián)絡類。如工作任務分配、內(nèi)部審計、績效考核、福利分配等都屬于內(nèi)部管理類，而機關(guān)間交流、借調(diào)、指導都屬于聯(lián)絡類信息。內(nèi)部管理信息也具有公開性，但只是針對內(nèi)部行政機關(guān)人員而言。內(nèi)部管理信息不對外界公開的關(guān)鍵原因是其不會對公共利益造成實際作用。只有當，內(nèi)部管理信息突破原有的作用范圍，而對公共利益產(chǎn)生實際影響時才被認定為政府公開信息，而此時，也就涉及到內(nèi)部管理行為與政府履職行為的交叉問題。

在美國法律中，工作手冊就是承載此類信息的一種形式。此類信息有時又體現(xiàn)為指導意見。內(nèi)部信息被作為豁免理由，原因有二，體現(xiàn)為“雙不”，即與不大關(guān)系公共利益，不大被民眾關(guān)心。以致于一些學者將內(nèi)部信息的此類屬性稱為雜務。具體說來，通常包括行政人員辦公、生活設施的應用、作息時間等事項。對此范圍的設置，參眾兩院意見稍有不同，較之參議院，眾議院的主張更為寬廣。不過，最終最高院曾在判例中確立了參議院報告的影響力。并且在判決中指出，內(nèi)部信息的豁免可在兩種情形下存在，一種是減輕負擔，因為資料的維持需要努力，第二種是涉及此類信息的公眾興趣的不可預測性。盡管，國家對內(nèi)部信息有諸多限制，但相比較而言，對內(nèi)部信息的解釋屬于最寬松的額類型。法官在適用中，通常進行以下三個方面的考慮：與內(nèi)部性的活動是否相關(guān)，與公共利益關(guān)系如何，若披露是否會產(chǎn)生對合法公共利益的損害。對上面三個問題進行解答后，法官也就有了初步答案，即若回答都為“不”才會產(chǎn)生信息被披露的必要性。

第二，過程性信息。將過程性信息列入政府信息豁免公開類型之一的討論由來已久，這點可以追溯到2003年的專家建議稿中，該專家建議稿對此規(guī)定的背后考量做了詳細闡釋，其內(nèi)容得到了學界和實踐界的廣泛認可，以致至今依然被作為過程性信息免于豁免公開的強有力的理由。該理由的內(nèi)容是從整個決策過程進行考量的，即依據(jù)政府機關(guān)的辦事流程和行事規(guī)則，針對一項決策的做出必然事先安排內(nèi)部討論環(huán)節(jié)，此討論時間因事情的復雜程度而長短不一，為了決策慎重起見，在決策之前，往往會有多個可供選擇的備選方案，即便如此，最后決策流產(chǎn)的情形也并不罕見。這樣一個政府決策形成過程如果被保留在民眾面前，被其獲知，很有可能會引起眾多猜測，以致混亂，結(jié)果只能是不利于最終決策的做出。同時，附帶的，對機關(guān)工作人員身為決策參與、討論者的角色的影響使其積極性會受到打擊。除此之外，2009年，最高院在征求意見稿中用影響工作正常運行和行政目的實現(xiàn)做統(tǒng)一概括。盡管有如此眾多的意見頻頻出現(xiàn)，但《條例》并未進行采納，不過，這并不妨礙司法實踐中的采用。不過，目前在我國，因缺少法律的明確性、具體性規(guī)定，有關(guān)過程性信息的政府公開在現(xiàn)實實踐中狀況頻出，首先是規(guī)章的沖突規(guī)定問題。任何一項法律規(guī)定的背后都有目的追求作為支撐。具體到過程性信息上就是規(guī)章只要規(guī)定過程性信息免于行政公開即可，還是有必要也對過程性信息進行基于豁免公開目的的限定。其背后也隱藏著對邏輯規(guī)則應用的一個拷問，即是否只要屬于過程性信息范圍，就意味著對正常行政工作運行有所損害，就要免于公開。對于這個方面的沖突可以國土資源部和國家海洋局分別發(fā)布的政府信息公開辦法進行對比為例，如前者就直接規(guī)定了過程性信息免于公開，而后者還規(guī)定了公開可能影響行政目的實現(xiàn)等內(nèi)容。不過，這些爭議存在是事實，不同規(guī)定是現(xiàn)實，但過程性信息被納入政府信息的例外類型獲得了普遍認可。endprint