土地財(cái)政的評(píng)判及改革

摘要：近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，征地拆遷與政府土地收入之間矛盾愈發(fā)突出。地方政府在發(fā)展中，為了獲得更多的財(cái)政收入用于公共基礎(chǔ)建設(shè)，充分利用土地資源，使得土地收入在財(cái)政收入中的比例日漸提升，形成了“土地財(cái)政”現(xiàn)象。該現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅能夠反映出征地制度存在的弊端，且暴露了現(xiàn)行財(cái)稅體制不足之處，如果繼續(xù)堅(jiān)持土地財(cái)政，勢(shì)必會(huì)造成不良影響，對(duì)地方政府發(fā)展構(gòu)成危害。文章從土地財(cái)政成因入手，對(duì)土地財(cái)政存在的弊端進(jìn)行批判，最后對(duì)該體制提出改革建議。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；土地征用；改革

自20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)城市化建設(shè)取得了不錯(cuò)的成績(jī)。傳統(tǒng)時(shí)代，農(nóng)業(yè)部門(mén)無(wú)力為工業(yè)化發(fā)展提供更多支持。故深圳、廈門(mén)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)不得不學(xué)習(xí)香港，通過(guò)出讓城市土地使用權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。至此，國(guó)內(nèi)開(kāi)辟了一條以土地為資本的融資道路，形成了“土地財(cái)政”。但時(shí)過(guò)境遷，新時(shí)期下，土地財(cái)政存在的弊端日漸暴露，不利于城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。因此加強(qiáng)對(duì)土地財(cái)政體制改革的研究具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、 土地財(cái)政的成因

“土地財(cái)政”是指對(duì)土地資源高度依賴、土地相關(guān)財(cái)政收支占政府財(cái)政總收支的比重較高的一種財(cái)政運(yùn)行形態(tài)。抽象可以理解為：以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系，包括政府與土地相關(guān)的租、稅費(fèi)及土地財(cái)政收入分配以及相應(yīng)的支出安排。

（一） 現(xiàn)行土地制度有缺陷

唐在富指出，《憲法》明確規(guī)定，土地使用權(quán)歸全國(guó)人民所有，國(guó)務(wù)院通過(guò)《土地管理法》等法律，將管理權(quán)落實(shí)給地方政府。2004年3月《憲法》修正案規(guī)定，基于社會(huì)公共利益需求，國(guó)家可以嚴(yán)格遵循法律制度對(duì)土地進(jìn)行征收和征用，同時(shí)針對(duì)性地給予一些補(bǔ)償。但國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律并未對(duì)公共利益內(nèi)涵、外延等予以明確的規(guī)定，更多的解釋權(quán)掌握在政府?！肮怖嫘枰背蔀榈胤秸鞯?zé)o度的法寶，土地財(cái)政興起迅速。

（二） 法律法規(guī)不完善

《土地管理法》明確規(guī)定，任何單位、個(gè)人對(duì)于土地資源的使用要依法向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)。但在具體實(shí)施中，法律條文根本沒(méi)有起到明顯的作用，法條規(guī)定的模糊性，導(dǎo)致地方政府征地存在極大的隨意性、盲目性，征地范圍過(guò)大?，F(xiàn)實(shí)生活中，無(wú)論哪種用途，政府都要以低價(jià)進(jìn)行征地，忽視了人民群眾的切身利益，故在長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)征地行為被賦予了盈利性特征。

二、 土地財(cái)政的評(píng)判

（一） 土地財(cái)政的益處

第一，增加政府可支配財(cái)力。對(duì)于地方政府而言，之所以在城市擴(kuò)張中投入更多時(shí)間和精力，積極建設(shè)“科技園”等園區(qū)，究其根本是為了獲取更多財(cái)政收入，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，城市擴(kuò)張對(duì)于產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)的提升具有顯著效果，能夠增加預(yù)算內(nèi)收入，從而增加地方政府的可支配財(cái)力。

第二，推動(dòng)了地方城市化進(jìn)程。事實(shí)上，通過(guò)對(duì)政府資金的支配來(lái)看，多數(shù)應(yīng)用到公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。因此從某種程度上來(lái)看，“土地財(cái)政”能夠?yàn)槌鞘谢ㄔO(shè)做出貢獻(xiàn)。

（二） 土地財(cái)政的弊端

在我國(guó)改革日益深化的今天，土地財(cái)政的弊端日益顯露。第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)致畸?！巴恋刎?cái)政”會(huì)使得城市稅收快速增長(zhǎng)，超過(guò)預(yù)期的穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形。該制度在實(shí)施中對(duì)于地方政府具有驅(qū)趕效應(yīng)。簡(jiǎn)而言之，就是政府收入重心本應(yīng)放在企業(yè)上，但發(fā)生了變化，轉(zhuǎn)變到土地上，在很大程度上阻礙了工業(yè)化發(fā)展。第二，抬高房?jī)r(jià)，加劇買(mǎi)房難困境。該體制實(shí)施時(shí)，政府會(huì)提升土地價(jià)格以獲得資金，間接性抬高了房?jī)r(jià)，導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)控制難度增加，出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟(jì)。過(guò)高的房?jī)r(jià)也會(huì)演變?yōu)樯鐣?huì)問(wèn)題。它對(duì)于平常人家來(lái)說(shuō)，是一場(chǎng)不折不扣的噩夢(mèng)。第三，削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控效果。土地財(cái)政與房?jī)r(jià)之間關(guān)系密切，導(dǎo)致國(guó)家出臺(tái)的調(diào)控政策效果難以凸顯，房?jī)r(jià)陷入了“調(diào)了又漲，漲了又調(diào)”的怪圈。

三、 土地財(cái)政的改革

當(dāng)下，“土地財(cái)政”的改革已經(jīng)迫在眉睫，我們要積極探索，借鑒經(jīng)驗(yàn)，尋找一條適合中國(guó)的土地財(cái)政改革之路，才能保證地方經(jīng)濟(jì)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定地運(yùn)行，消除腐敗，維護(hù)社會(huì)安定。

（一） 合理完善經(jīng)濟(jì)法對(duì)相關(guān)概念及事項(xiàng)的規(guī)定

第一，在經(jīng)濟(jì)法中，要在與土地財(cái)政相關(guān)的法律條文中，明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持物權(quán)平等的原則。既然承認(rèn)土地是特殊商品，就應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民平等參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。第二，在憲法中，沒(méi)有對(duì)“公共利益”作出明確解釋和定義，所以，在經(jīng)濟(jì)法中，必須明確“公共利益”的內(nèi)涵和外延，完善土地征用程序。首先，國(guó)家征用土地應(yīng)嚴(yán)格限制在其所規(guī)定的范圍內(nèi)；其次，完善土地征用程序。主要包括依照法定程序所進(jìn)行的征地公告、與農(nóng)民協(xié)商、補(bǔ)償安置、征地糾紛調(diào)解等。

（二） 重構(gòu)政績(jī)考核體制

胡鞍鋼認(rèn)為，除全國(guó)和省級(jí)之外，省以下各級(jí)地區(qū)不要再統(tǒng)計(jì)、公布國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率，更不作為考核地方政府的政績(jī)指標(biāo)，而是以公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管作為主要政績(jī)指標(biāo)。既然政府提出要保障民生，改善民生，民生問(wèn)題的解決及解決程度應(yīng)當(dāng)成為衡量政府及其管理者成績(jī)的重要指標(biāo)。通過(guò)相關(guān)法律規(guī)章制度對(duì)地方政府及其官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面、客觀和公正的制定和實(shí)施。

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作者簡(jiǎn)介：

白昕宜，山西省太原市，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)。endprint