土地財政的評判及改革

摘要：近年來，隨著城市化進程不斷推進，征地拆遷與政府土地收入之間矛盾愈發突出。地方政府在發展中，為了獲得更多的財政收入用于公共基礎建設，充分利用土地資源，使得土地收入在財政收入中的比例日漸提升，形成了“土地財政”現象。該現象的出現，不僅能夠反映出征地制度存在的弊端，且暴露了現行財稅體制不足之處，如果繼續堅持土地財政，勢必會造成不良影響，對地方政府發展構成危害。文章從土地財政成因入手，對土地財政存在的弊端進行批判，最后對該體制提出改革建議。

關鍵詞：土地財政；土地征用；改革

自20世紀80年代至今，我國城市化建設取得了不錯的成績。傳統時代，農業部門無力為工業化發展提供更多支持。故深圳、廈門等經濟特區不得不學習香港，通過出讓城市土地使用權為基礎設施建設融資。至此，國內開辟了一條以土地為資本的融資道路，形成了“土地財政”。但時過境遷，新時期下，土地財政存在的弊端日漸暴露，不利于城市經濟持續發展。因此加強對土地財政體制改革的研究具有現實意義。

一、 土地財政的成因

“土地財政”是指對土地資源高度依賴、土地相關財政收支占政府財政總收支的比重較高的一種財政運行形態。抽象可以理解為：以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系，包括政府與土地相關的租、稅費及土地財政收入分配以及相應的支出安排。

（一） 現行土地制度有缺陷

唐在富指出，《憲法》明確規定，土地使用權歸全國人民所有，國務院通過《土地管理法》等法律，將管理權落實給地方政府。2004年3月《憲法》修正案規定，基于社會公共利益需求，國家可以嚴格遵循法律制度對土地進行征收和征用，同時針對性地給予一些補償。但國內現行法律并未對公共利益內涵、外延等予以明確的規定，更多的解釋權掌握在政府。“公共利益需要”成為地方政府征地無度的法寶，土地財政興起迅速。

（二） 法律法規不完善

《土地管理法》明確規定，任何單位、個人對于土地資源的使用要依法向有關部門申請。但在具體實施中，法律條文根本沒有起到明顯的作用，法條規定的模糊性，導致地方政府征地存在極大的隨意性、盲目性，征地范圍過大?，F實生活中，無論哪種用途，政府都要以低價進行征地，忽視了人民群眾的切身利益，故在長期實踐中發現征地行為被賦予了盈利性特征。

二、 土地財政的評判

（一） 土地財政的益處

第一，增加政府可支配財力。對于地方政府而言，之所以在城市擴張中投入更多時間和精力，積極建設“科技園”等園區，究其根本是為了獲取更多財政收入，滿足城市基礎設施建設。特別是在經濟發達城市，城市擴張對于產業稅收效應的提升具有顯著效果，能夠增加預算內收入，從而增加地方政府的可支配財力。

第二，推動了地方城市化進程。事實上，通過對政府資金的支配來看，多數應用到公益性基礎設施建設當中。因此從某種程度上來看，“土地財政”能夠為城市化建設做出貢獻。

（二） 土地財政的弊端

在我國改革日益深化的今天，土地財政的弊端日益顯露。第一，產業結構致畸?！巴恋刎斦睍沟贸鞘卸愂湛焖僭鲩L，超過預期的穩健標準，導致產業結構畸形。該制度在實施中對于地方政府具有驅趕效應。簡而言之，就是政府收入重心本應放在企業上，但發生了變化，轉變到土地上，在很大程度上阻礙了工業化發展。第二，抬高房價，加劇買房難困境。該體制實施時，政府會提升土地價格以獲得資金，間接性抬高了房價，導致房地產業控制難度增加，出現泡沫經濟。過高的房價也會演變為社會問題。它對于平常人家來說，是一場不折不扣的噩夢。第三，削弱了國家宏觀調控效果。土地財政與房價之間關系密切，導致國家出臺的調控政策效果難以凸顯，房價陷入了“調了又漲，漲了又調”的怪圈。

三、 土地財政的改革

當下，“土地財政”的改革已經迫在眉睫，我們要積極探索，借鑒經驗，尋找一條適合中國的土地財政改革之路，才能保證地方經濟乃至全國經濟長期穩定地運行，消除腐敗，維護社會安定。

（一） 合理完善經濟法對相關概念及事項的規定

第一，在經濟法中，要在與土地財政相關的法律條文中，明確強調堅持物權平等的原則。既然承認土地是特殊商品，就應當給予農民平等參與市場的機會。第二，在憲法中，沒有對“公共利益”作出明確解釋和定義，所以，在經濟法中，必須明確“公共利益”的內涵和外延，完善土地征用程序。首先，國家征用土地應嚴格限制在其所規定的范圍內；其次，完善土地征用程序。主要包括依照法定程序所進行的征地公告、與農民協商、補償安置、征地糾紛調解等。

（二） 重構政績考核體制

胡鞍鋼認為，除全國和省級之外，省以下各級地區不要再統計、公布國內生產總值及增長率，更不作為考核地方政府的政績指標，而是以公共服務、社會管理、市場監管作為主要政績指標。既然政府提出要保障民生，改善民生，民生問題的解決及解決程度應當成為衡量政府及其管理者成績的重要指標。通過相關法律規章制度對地方政府及其官員的政績評價標準進行全面、客觀和公正的制定和實施。

參考文獻：

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[6]胡鞍鋼.中國再上新臺階[M].杭州：浙江人民出版社，2006.

作者簡介：

白昕宜，山西省太原市，山西財經大學。endprint