構建規范的PPP發展模式的研究

楊秀

摘要：近年來，地方政府紛紛鼓勵政府與社會資本合作項目（即PPP項目），國家也陸續出臺相關文件以規范PPP項目。文章通過對PPP模式內涵及發展現狀的研究，指出應構建規范的PPP模式，降低PPP運營風險，實現可持續發展。

關鍵詞：PPP模式；融資；風險

長期以來我國各級地方政府在城鎮化建設過程中多依賴于財政資金，久而久之地方財力難以維繼，所以急需探索一種新型公共事業融資運營模式。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，實際指向了PPP（Public-Private-Partnership）模式。特別是國發[2014]43號文出臺后，各級地方政府紛紛啟動PPP模式試點項目，政府將PPP模式視為化解地方債務風險、新一輪城鎮化建設融資的重要手段。

一、PPP模式的基本內涵

PPP模式是政府與社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常由社會資本承擔設計、建設、運營、維護的大部分工作，通過“使用者付費”、必要的“政府付費”及可行性缺口補貼獲得合理的投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量的監管，合理保證公共利益的最大化。

據測算，至2020年我國城鎮化率將達到60%，總投資需求約42萬億。地方政府大部分收入源于土地轉讓收益，而存量土地越來越少，面對大額的基建需求，土地財政已經捉襟見肘。隨著政府融資平臺的收緊，堵住了信貸擴張之路。相反，社會資本實力雄厚，對基建投資有著極高的熱情，PPP合作模式受到雙方的青睞。

二、PPP的發展

20世紀90年代初期，英國經濟一度衰退，英國政府率先引入私人資本維持公共服務支出，開啟了政府和社會資本合作的先河。目前，美國、加拿大、澳大利亞等西方發達國家對PPP模式的探索與實踐也處于領先地位。

而在我國，PPP也并非新生事物。我國自1978年開始了對PPP模式的探索， 2013年，十八屆三中全會掀起了PPP的熱潮。財政部長樓繼偉相繼就PPP模式作專題報告，肯定了PPP模式在轉變政府職能、促進城市基礎設施建設等方面的重要作用。國務院、財政部、發改委等部委也相繼陸續推出了一系列政府和社會資本合作的政策文件，各地政府也紛紛出臺地方性文件，為PPP項目提供更多的政策優惠，公布PPP項目清單，積極尋求社會資本的參與。

在政府相關政策的大力扶持下，各地PPP項目呈井噴式增長狀態，據財政部政府和社會資本合作中心公布的數據顯示，短短三年來，全國PPP綜合信息平臺項目入庫數已近1.4萬個，總投資額超16.5萬億元，項目涵蓋教育、文化、衛生、能源、水利、養老、環境保護、保障性安居工程等多個領域。

三、PPP模式推進過程中存在的問題

政府大力推廣引導PPP項目，本意在于充分調動社會資本對于基礎設施建設的積極性以緩解地方政府的財政壓力，但PPP項目的盲目上馬、迅速增長，使得諸多亂象頻現，如明股實債、重建設輕運營、偽PPP等。主要問題如下。

1. 政府契約精神欠缺：PPP項目的實施建立在特定的契約之上，而政府部門履約精神欠缺，常以“一攬子”甩包袱式的服務外包轉嫁責任。特別是政府領導換廟，經常出現“新官不問舊賬”、出臺新政等情形，使得原契約流于形式，導致PPP項目無疾而終。

2. 財政隱性債務風險增大：PPP模式具有表外融資的能力，能將資金推到監管之外再利用，掩蓋了或有債務，地方政府把PPP項目變相作為一種新的融資手段，增加了地方財政的隱性債務風險。

3. 融資難：PPP項目一般周期長、投資大，且產權不明晰，缺乏抵押、擔保。國內金融機構對PPP項目貸款審核較為謹慎，通常要求社會資本提供完全擔保，甚至要求政府提供相應的擔保，致使PPP項目融資極為受限，成功率較低，是目前PPP項目融資到位率低的主要原因。

4. 監管不當：政府部門享有極高的行政權力，易形成權力尋租。當產生大額經濟利益時，一旦監管缺位，易形成官商合謀傾吐國有資產，嚴重損害公眾利益；如若監管越位，又會損害社會資本的正當權益，這也成了社會資本投資PPP項目的后顧之憂。

5. 其他運營風險：基建、公共設施項目合同簽訂后，需要較長的履約期間，而影響項目履行的因素有很多，如：宏觀政策、經濟發展、生態環境、科技進步等。而社會環境瞬息萬變，因此，在PPP項目實施之前要進行科學嚴密的前期論證工作，以防項目流產。

四、構建規范的PPP模式需關注的問題

2014年9月，國發[2014]43號文的出臺加強了對地方政府性債務的管理，地方政府融資平臺將逐漸退出歷史舞臺，PPP模式則為地方基礎建設指明了一條新道路，PPP模式下的項目公司或將成為新型的“融資平臺”。但PPP模式絕非靈丹妙藥，項目設計是否合理、準備是否充備、風險分擔是否合理，都將影響PPP項目的成敗，還可能給地方政府帶來隱性財政風險。當前PPP市場亂象叢生，不得不讓人思考如何構建規范的PPP運營模式。

1. 加快完善PPP立法：健全的法律、法規能夠讓社會資本吃下定心丸。我國目前尚無針對PPP的專項立法，對PPP項目履行過程中產生的爭議難以有效解決，在很大程度上阻礙了PPP的發展。當前社會各界對PPP立法呼聲不斷，應結合中國特色社會主義國情，因地制宜的制定PPP立法，助力PPP模式的健康發展。而不能罔顧現階段PPP的實際情況，盲目立法，以固化政府部門行政權力。

2. 項目發起前端，嚴格篩選。項目實施之前，切實做好前期論證、規劃建設等可行性研究工作。綜合運用多種方法對項目進行評估，平衡項目的財務績效和社會效益。編制PPP項目規劃，實現經濟、社會、環境的可持續發展，防止過度推行PPP項目，加大財政風險。對認證后效益低下的項目，不得進入PPP項目庫，從源頭上減少PPP運營風險。endprint

3. 設立PPP主管部門，加強項目的全周期動態監管。政府部門需要設立一個專門機構負責PPP政策制定、項目儲備、項目評估、業務指導、信息管理、項目推廣等工作。從項目的識別、論證到項目采購、融資、運營，政府和社會資本都要按照各自分工全程參與。避免在實際操作中重簽約、重建設，不重運營、不重監管的現象。加強信息公開，讓人民群眾參與到關系民生項目的監督中來。同時引入第三方獨立機構，設立科學的績效考核機制，對PPP項目進行全面系統監管。形成四維一體的監督體系。

4. 注重PPP的融資能力：國發[2014]43號文出臺后，地方政府只能通過三種方式來滿足融資需求：一般債券、專項債券、PPP模式下的債務。政府債券的發行受到赤字率的約束，債務的擴張不得不依靠“外部融資實體”， PPP模式下的項目公司可以為地方政府持續融資。地方政府應正確推行PPP模式，盡力避免PPP淪為新的地方融資工具。同時，金融機構應主動協助PPP項目的前期規劃和論證，而不是只寄希望于政府對PPP的規范，助力PPP項目的安全著陸。

5. 切實考慮社會資本的合理收益，完善社會資本的退出機制。政府通過特許經營、合理定價、財政補貼等收益約定規則，使社會資本獲得長期穩定的收益。社會資本需不斷提高服務質量、保證長期穩定的經營，才能達到事先約定的經營績效考核指標，實現穩定的收益。將PPP項目長期運營所需的財政付費納入政府長期預算，合理保障社會資本的收益。同時完善社會資本的退出機制，既可避免社會資本的隨意撤資，又能為項目運營期滿時社會資本的退出提供安全保障。

五、結語

PPP模式從根本上要求政府改變自身定位、打破本位主義，從公共產品的唯一提供者變為項目的合伙者。對于在實踐中遇到的問題，要遵從法律、規范性文件的指引，合理運用金融工具，結合國外先進經驗穩步推進。建立規范的PPP模式，有利于促進國家從“大政府、小市場”到“大市場、小政府”的轉變，實現經濟的可持續發展。

參考文獻：

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[2]謝理超.構建規范的PPP管理模式助力推進財政改革[J].財政研究，2015（01）.

[3]陳冠南，陳少暉.公共產品供給PPP模式的國際經驗與借鑒[J].西南石油大學學報（社會科學版），2017（03）.

（作者單位：上海南匯工業園區投資發展有限公司）endprint