新型城鎮化背景下地方政府投融資問題及機制創新

趙革科

【摘 要】伴隨著經濟發展進入新常態，傳統的城鄉建設投融資體制機制亟待改革。存在的主要問題是分稅制改革造成地方政府財權與事權不匹配，土地財政模式難以為繼，城鄉建設過度依賴政府投入，地方債務率過高影響城鄉建設進一步融資。為此，必須加快投融資體制機制改革步伐，理清政府與市場之間的關系；推廣新模式，大力推進PPP融資模式、發行市債券；規范地方政府性債務管理，化解債務風險。

【關鍵詞】城鎮化；政府債務；投融資；市場化；創新

一、引言

新型城鎮化是當前中國經濟社會發展中最重要的議題之一。與以往的城鎮化相比，新型城鎮化“以人為本”的核心理念決定其除基礎設施硬件建設外，還將大幅增加城市公共服務和社會保障，因而，資金需求量大、期限長、外部社會效應強于商業效應，這些都是新型城鎮化面臨的主要困難。但是伴隨著我國經濟進入新常態，傳統的以土地財政和政府負債主導的投融資機制由于累積的巨大財政金融風險，變得難以為繼，單單依靠政府財政投入，不能滿足不斷增長的資金要求。因此，必須要有規范化、可持續的多元化融資機制予以新型城鎮化的資金保障。而現行的融資機制由于缺乏風險約束，已經涌現出一系列問題，使得金融市場正常的信用篩選機制受到扭曲。某些地區城市建設的融資可得性、融資成本與其人口、產業集聚的內生融資需求有著一定程度的脫節，沒有充分發揮市場經濟下地方政府融資機制本應具有的優化資源配置功能。建立透明規范的城市建設投融資機制，需要深化投融資體制改革，建立健全城鎮化投融資的市場機制，改變以財政收入為主導、以地方投融資平臺和土地資源融資為主的傳統投融資模式，逐步轉型為以財政資金引導、市場資金配合的市場化投融資模式，創新新型城鎮化投融資機制勢在必行。

二、現有融資模式存在的主要問題

（一）過度依賴土地出讓收益

土地財政是指政府依靠出讓土地使用權而獲得財政收入，以維持公共預算和支出的財政。由于在我國土地屬于國有資源，能夠轉讓的只有土地有期限的使用權。這就使得國有資產的代表人——政府成為了唯一有權可以向其他社會階層轉讓土地第一手使用權的特殊利益階層。土地財政是地方政府預算外收入的主要來源，是當前我國城鎮化投融資的重要形式。過去三十年的城鎮化主要靠財政投入，當地方財政無法完全覆蓋城鎮化建設領域時，就只能通過出讓土地和以土地出讓金為基礎的舉債的方式來解決，地方政府對土地資源收入的依賴越來越強，土地出讓金是地方政府收入的絕對主力。在中共中央和國務院共同印發的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》中，指出一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。土地作為不可再生稀缺資源，依賴土地收入增加政府收入和拉動經濟增長本身就是違背經濟規律的。數量的有限性決定了可供出售的土地必然會減少，以土地出讓而帶來的財政收入也會隨之減少，這將無法再為新型城鎮化提供更多的資金，資金來源的可持續性將會遭遇危機。而且，土地出讓金是將未來幾十年的土地收益一次性收取，一方面，提前透支了未來的經濟增速，大規模的投入也容易造成投資效率的低下；另一方面，土地作為人類基本的生存資源，如果不顧中國國情和生態環境保護的要求，以提高財政收入為目地進行過度開發，勢必會帶來更多的經濟和社會問題，也會犧牲中國未來經濟增加機會。因此，當前必須深化土地資源市場化改革，從根本上扭轉土地財政在地方政府財政收入中的主導性地位，以有效而持續的方式增加新型城鎮化資金供給。

（二）各種變相舉債行為

2015年以來，政府債務融資受到嚴格限制，PPP模式、政府購買服務、政府投資基金等則受到地方政府青睞。從理論上講，這些融資方式多是基礎設施、公共服務供給機制的重大創新，可以優化政府和市場的資源配置，平滑財政支出壓力。但是，大多投向非經營性項目，還款來源主要依賴于政府付費。在地方財力普遍偏弱的情況下，亟須各類金融機構、社會資本投入，但形成的債務財政與金融不屬于嚴格意義上的“政府債務”。由此，地方政府及其融資平臺的投融資行為可能出現走偏、異化。其中，相當一部分涉及變相融資、違規舉債。PPP模式強調全生命周期管理、物有所值、風險共擔、激勵相容的理念。但不容忽視的是，在高速增長的背后，PPP項目在落地過程中也暴露出不少問題。有的地方政府以PPP之名行變相舉債之實，明股實債、重建設輕運營、偽PPP等亂象叢生。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上，打著PPP的旗號，采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、固定回報等變相融資問題較為突出。這些違法違規行為，導致了部分地方債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點。另外，部分政府或其融資平臺通過基金、資管、融資租賃等業務，借助財政預算來放大杠桿，存在變相舉債之嫌。地方政府通過專項建設基金、產業基金、資管計劃等金融工具，多重方式加杠桿，以股權投資等方式規避債務管理約束。實際上，最后風險依然集中在政府身上。雖然變相舉債能規避一些監管，解決一地、一時之需，但極其容易造成低效、風險失控，不利于財政體制改革深化。

（三）融資風險過大

黨的十八大提出的新型城鎮化建設，在帶來巨大投資需求和消費需求的同時，也潛伏著風險。在新型城鎮化建設進程中，城鎮化與家園化、產業化相結合，需要金融機構的大量資金支持，地方政府融資平臺發揮著重要作用。由于地方政府融資平臺在實際運行中融資渠道單一化，以銀行貸款為主，民間資本較少參與，從而使得大部分財政風險轉嫁給了銀行。一方面，由于融資平臺的“政府擔保”在法律上無效，信息不透明，使得地方政府隱形債務巨大，平臺本身財政風險過大；另一方面，地方政府在房地產行業的巨大經濟利益，使得融資平臺部分貸款流向房地產行業，房地產泡沫一旦破裂，面臨失去土地財政的巨額收益，地方政府債務風險加大，甚至導致債務危機的發生。這些無序、違規融資將縱容地方政府和金融機構加杠桿行為，爭投資、上項目、趕速度蔚然成風，可能導致道德風險蔓延、財政金融風險擴大。此外，地方政府由于事權過重而財權過輕，以土地為抵押物從金融機構大量融資，盡可能放大土地的融資功能，導致對土地財政的嚴重依賴，使得嚴重依賴土地財政這種資源依托型模式的地方財政具有不穩定性。目前房地產行業的疲軟及下行趨勢，使得土地出讓收入機制面臨危機，地方政府的土地收益大幅降低，削弱了地方政府的償債能力，增加了地方政府債務的違約風險。

三、創新策略

（一）推進PPP融資方式

通過允許外資和社會資本以特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，是新型城鎮化場主導型投融資機制創新的可行路徑。PPP模式是國際上吸引更多社會資金參與城鎮化建設的普遍做法，基于PPP理念的公私合營融資方式是公共部門和私營部門基于各自經驗建立的一種合作經營關系，通過適當的資源分配、風險分擔和利益分享，以滿足公共需求。在新型城鎮化戰略實施中推廣使用PPP模式，不僅有利于減輕財政負擔，還能吸引社會資本，拓寬城鎮化融資渠道，改進公共行政管理理念和政府監管，也有利于改善公用事業的運營和服務質量。在PPP模式中，BOT是最常用的一種引入民間資本、公私合營的項目融資方式，其理論基礎是特許經營制，從理論上講，這種城市建設投融資新模式增加了壟斷性市場的可競爭性，改進了生產效率和分配效率。同時，中止或更換特許經營權的威脅會促使經營者提高經營效率。

推廣PPP模式要因地制宜選擇，對具有明確收費標準，并且經營收入可以與投資成本相抵的項目，政府可以給予特許經營權。對經營收入不能與投資成本相抵、資金缺口較大、需政府補貼部分資金或資源的準經營項目，政府可以給予特許經營權補貼部分資金或者直接投資參股等措施。但要防止地方政府以PPP之名行變相舉債之實。此外，在大多數基礎設施項目準入上可實施負面清單管理，凡被列入負面清單管理的項目，都不再具有“特許”建設和運營主體地位，而是要與社會資本平等參與招標。

（二）加快財政體制改革，理清政府與市場之間的關系

1994年分稅制改革，一方面，財政收入占GDP比重明顯上升，尤其是中央財政稅收大幅度增加，但與此同時，財權向中央的集中直接導致了地方政府財政出現困難，弱化了地方政府的財政收入能力。當前的重點是重塑中央地方財政關系，合理劃分事權和支出責任。調整和改革當前事權和財權，充實地方政府稅源和財力，優化轉移支付制度，形成“財力、財權、事權”協調匹配體系。尤其是應進一步合理劃分政府間事權，減輕低層級政府支出責任，在明確公共產品供給、治理責任的基礎上，以公共品的重要性、受益范圍，特別是基本公共服務大致均等化供給與分享等原則來劃分政府間的事權范圍。同時，中央應加大對欠發達省份及區域的財政支持、政策性金融支持力度。

理清政府與市場關系，充分發揮市場的基礎性資源配置作用，提高投資效率。建立市場化的項目評價機制和定價機制，充分發揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機制，徹底轉變“投資靠土地財政、融資靠貸款舉債”的舊模式，建立以市場為主導的投融資新機制。由過去政府直投和國資主導，轉變為市場競爭方式和多元主體，并更多向民營資本開放。現有的城鎮化融資格局暴露出的種種問題，關鍵是這些在形式上的市場化融資渠道背后，隱藏著大量阻礙市場機制、市場約束發揮作用的體制機制阻礙。只有真正推進相關改革，才能真正使金融市場在城鎮化融資中落地，金融創新才不至于變異為政府各種不規范隱性負債的工具。

（三）規范地方政府性債務管理

政府舉債是現代市場經濟國家的普遍現象，與現代國家治理的機制建設和能力提升具有內在關系。規范地方政府性債務管理，要允許地方政府在人大和全社會的多重監督下陽光化地適度舉債，堅決落實我國新的《預算法》；改進政府業績考核，嚴肅財經紀律，轉變地方政府行為模式；糾正不正確的政績導向，并將民生、政府負債等作為政績考核的指標。一旦形成風險，要及時啟動財政重整計劃，加大問責力度，尤其是要啟動債務風險終身責任追究機制；對于金融機構、中介機構協助地方政府違規融資、隱匿債務的金融操作行為同樣也要追求責任。按照黨的十八屆三中全會以及新《預算法》的要求，地方政府不能再通過融資平臺等企事業單位舉借債務，而是遵循市場化原則，在健全信息披露制度的基礎上，建立地方政府信用評級制度，并逐步完善地方政府債券市場，將存量地方政府性債務納入預算管理，接受地方人大監督，還要接受上級行政和上級立法機關的監督，解決怎么管的問題。

四、結論

新型城鎮化建設需要巨大的資金投入，而這些投入在規模上遠遠超出了政府財政收入，必須借助市場力量，構建一個多元化可持續的融資渠道。正因如此，近年來伴隨城鎮化進程的加快和經濟金融體制改革的不斷深入，我國與城鎮化相關的資金籌措渠道也不斷豐富，從過去的單一財政撥款，逐漸發展為財政資金、使用者付費、銀行信貸、公開發債以及股權融資等多種方式并存的格局。融資渠道的多元化、融資方式的市場化程度明顯提高，對保障城市基礎設施投資的快速增長和供給能力的改善發揮了關鍵的作用。但同時也要看到，與新型城鎮化融資需求相比，現有的融資格局，無論是投融資效率還是可持續性上，都還有諸多的不適應，內蘊的財政金融風險也不容忽視，加快建立一個規范透明高效和可持續的新型城鎮化融資機制，仍是推進新型城鎮化面臨的一個重大挑戰。

【參考文獻】

[1] 城市中國計劃. 探索更為高效的地方政府投融資模式[R].2014.3

[2] 馬海濤，秦強. 完善制度建設，加強政府投融資平臺管理[J]. 應用經濟學評論，2010（1）.

[3] 郭慶旺，賈俊雪.地方政府行為、投資沖動與宏觀經濟穩定[J].管理世界，2006（5）：19-25.

[4] 胡凡.新型城鎮化背景下地方政府投融資機制創新研究[J].商業經濟研究，2015（06）：47-49.

[5] 楊紅麗，王軍.我國地方政府融資方式存在的問題與對策[J].理論月刊，2016（2）：116-120.

[6] 劉驊，盧亞娟.轉型期地方政府投融資平臺債務風險分析與評價[J].財貿經濟，2016（5）：48-59.