淺談營改增對鄉鎮財政的影響及對策

常德波

【摘 要】營業稅改增值稅是新時期我國財稅體制改革的重要內容，對于促進經濟結構轉換，進一步完善社會主義財稅制度具有重要的意義。營改增的改革在短期內對于地方財政尤其是鄉鎮財政可能產生不利的影響。在厘清營改增的背景的基礎上，本文分析了營改增對于鄉鎮財政的積極和消極影響，并未應對消極影響提出了一些政策建議。

【關鍵詞】營改增；鄉鎮財政；影響；對策

一、引言

營改增是新時期我國財稅體制改革的重要內容，對深化供給側結構性改革，培育經濟發展的新動能具有重要意義。營改增能夠有效的消除重復征稅的問題，降低企業負擔，擴大企業在技術和設備上的投資，同時還能夠更好的促進新型服務業和小微企業的發展。但是營改增也給地方財政尤其是鄉鎮財政帶來了新的挑戰。營業稅是地方稅收中的第一大稅種，是地方政府收入的重要來源，營改增后地方財政收入減少，可能會對地方政府履行職能造成困難，因而如何有效的應對挑戰，履行好職能是地方政府應該考慮的重要問題。本文在厘清營改增的背景和脈絡之后，深入分析營改增對鄉鎮財政可能帶來的積極和消極的影響，并為應對挑戰提供一定的政策建議。

二、營改增的背景

營業稅在我國有悠久的歷史，早期的營業稅的例子包括明代的“課鐵”，“鋪間房稅”等。新中國成立后，我國在1950年正式設立了營業稅。營業稅征收簡便易行，只要有營業收入就需要按章納稅。營業稅的缺陷也同樣明顯，最大的弊端在于商品在流通環節會被重復征稅。

增值稅最初由法國政府在1954開始征收，是一種對納稅人在生產經營活動中的增值額征收的一種流轉稅。我國自1979年開始征收增值稅，最初只是在機器機械和農機兩個行業進行試點。1994年的分稅制改革正式確定了增值稅和營業稅作為我國流轉稅的兩個主要稅種。增值稅對所有的貨物銷售和加工修理修配勞務征收，所得按中央財政75%，地方財政25%共享。營業稅對其他勞務，不動產和無形資產征收，所得全部歸地方財政。從最初的設計來看，兩者互不兼容相互補充，理想狀態下能夠涵蓋所有的貨物和勞務。

但是隨著我國社會主義市場經濟的發展，勞動分工日益精細和復雜，兩大流轉稅并存的弊端越發明顯。一是重復征稅情況越發凸顯，營業稅只按照營業收入征稅，忽視了企業的原材料和中間產品可能已經繳稅。重復征稅增加了企業的負擔，降低了企業的競爭力。二是營業稅主要針對服務業，限制了現代服務業的發展。目前我國第三產業增加值已經占據GDP總額的半壁江山，更是穩就業的重要支撐。黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，要“大力發展金融、保險、物流、信息和法律服務等現代服務業。”營業稅成為制約現代服務業發展的痛點。

從國際比較的角度來看，目前有170多個國家征收增值稅，大部分國家不再另行征收營業稅。我國從2011年拉開了營業稅改征增值稅的試點。從2012年1月1日起，在上海交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。從2012年8月1日起，試點擴大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門、深圳等10個省和計劃單列市。從2016年5月1日起，在全國范圍內實施營改增的納稅政策。

三、營改增對于鄉鎮財政的影響

鄉鎮財政是我國財政體制中最基礎的一級。加強鄉鎮財政管理，關系到各項民生政策的貫徹落實，關系到廣大人民群眾的切身利益。鄉鎮財政也不可避免的受到營改增的影響。從短期來看，鄉鎮財政可能受到稅收收入減少的沖擊，從長期看，營改增能夠有效地減少企業稅負，促進企業擴大投資，促進地方經濟尤其是現代服務業的發展，進而擴大稅基。

1.營改增的積極影響。營改增政策紅利的實現可能需要一定的時間，但是營改增的實施將積極促進地方經濟的發展。首先，營改增將促進地方第三產業的發展。在“大眾創新，萬眾創業”的背景下，新的創業企業往往集中于現代服務業，增值稅的實施將降低這些企業的負擔，增強這些企業的競爭力，對于穩增長保就業具有重要的意義。其次，營改增的實施將降低企業負擔，增強市場活力，優化投資結構。遼寧省的研究顯示，營改增后一年內試點企業少納稅100億元。到2017年9月，全國范圍內累計為企業減輕稅負1.7萬億元。稅負的減輕將有助于企業全面有效使用資源要素，增強創新能力。二、三產業增值稅抵扣鏈條將進一步打通，這會激勵傳統工業企業引入互聯網和新興產業相關配套服務，進一步提高核心工業產業的附加值。

2.營改增的消極影響。在短期內，營改增可能會對財政財政造成一定程度的沖擊。首先，鄉鎮財政收入將會下降。對于地方政府來說，營業稅收入是財政收入的重要來源，一般占到了總稅收收入的30% 左右，例如測算顯示，1995-2011年上海的營業稅收入占到了財政收入的32.68%左右。營改增后，原作為地方財政收入重要組成部分的營業稅變為中央地方共享的增值稅。雖然全面實施“營改增”后規定，2016年5月1日起，中央與地方增值稅的分享比例由原來的75∶25調整為50∶50，但是研究顯示，即使是調整中央和地方分享的比例也難以恢復省級財政在營改增前的財力水平。營改增將在短期內沖擊地方政府的財政收入。例如，河南省周口市在2016年1-7月因營改增使一般公共預算收入減少1.825億元。盡管鄉鎮財政收入還有上級返還和其他稅種，但是在地方稅收收入整體受到沖擊的情況下，鄉鎮財政也將受到不利影響。其次，營改增還將負面影響附加稅的征收，進一步沖擊地方和鄉鎮財政收入。城建稅和教育費附加等附加稅是地方政府收入的重要組成部分，實施“營改增”以后，增值稅進項稅增加，增值稅應納稅額減少，城建稅和教育費附加計算基數相應變小，從而造成地方財政收入減少。第三，財政收入減少將對鄉鎮政府如何履行職能提出新的挑戰。財政收入減少必然導致行政管理支出減少，如果長期如此，將降低鄉鎮政府工作人員的工作積極性，導致一些職能和服務無法履行，進而負面影響鄉鎮的長期穩定和發展。

四、應對營改增對鄉鎮財政負面影響的對策

營改增對于我國調整經濟結構，完善稅制，促進新舊動能轉換和現代服務業的發展具有重要的積極意義。在應對營改增短期對地方和鄉鎮財政的沖擊上，可以從以下措施入手：

首先，堅持增值稅五五分成，繼續探索適當增加地方分成比例。2016年4月29日，國務院印發《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，將營改增后增值稅中央地方分享比例確定為50：50，但是有效期暫定為過渡期的2-3年，這留下了相當大的政策不確定性。多項研究顯示，要想彌補地方政府在營改增后的收入損失，地方政府的增值稅分成至少應該51%以上。增加地方政府增值稅分享比例對現行分稅制沖擊較小，能以較小的成本更好的促進營改增的實施。應當長期的確立五五分成的比例，減少政策不確定性，在適當的條件下進一步提高地方政府的分成比例。同時，還應當通盤考慮企業所得稅，個人所得稅等其他共享稅的分成問題。

其次，進一步科學劃分中央和地方事權財權，完善地方政府間的財權分配。1994年分稅制改革之后，地方政府的事權范圍越來越大，財權卻沒有相應的增加，造成地方財政捉襟見肘。應當以營改增為政策窗口，科學界定中央和地方的事權范圍，盡快建立財力與事權匹配、事權與支出責任相適應的制度。在我國當前的地方財政體制中，多數省將收入規模較大，收入穩定的稅種設置為省與地市或省與縣（市）共享收入稅種。省級財政收入所占比重持續增長，而縣鄉財政收入則一直呈下降趨勢。省以下地方各級政府間事權的劃分較為籠統，收入劃分仍不盡合理。因而，應當以營改增為契機，進一步下放省與市縣共享收入，讓財力向基層傾斜，同時加強省級財政向縣鄉財政的轉移支付，改變目前縣鄉財政困難的局面。

第三，優化企業發展環境，促進經濟結構調整。促進地方經濟發展是穩定地方財政的根本之策。營改增的發展給調整地方經濟結構提供了新的機遇，鄉鎮政府應當以此為契機，與各部門積極協調溝通，確保給企業減負落到實處，營造一個良好的企業發展環境。同時積極落實大眾創新萬眾創業的各項措施，促進本地的小微企業現代服務業的發展，使產業結構和發展方式從根本上發生轉變，實現新舊動能的轉換，從而實現財政收入的長期穩定的增長。

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