PPP模式在海綿城市建設(shè)中應(yīng)用

胡婧娟

【摘 要】隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，我國的水環(huán)境問題與日俱增，國家提出了海綿城市的建設(shè)方針來緩解各種水環(huán)境問題，海綿城市項目建設(shè)要依靠大量資金，本文通過對海綿城市在建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)情況分析，探討PPP模式的引入。

【關(guān)鍵詞】水環(huán)境；海綿城市；PPP模式

一、前言

中國的水資源總量位于世界第6位，卻成為了世界上21個貧水、最缺水的國家之一，人均水資源占有量非常低，只有世界人均水平的四分之一。隨著人口的增長、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市用水的需求不斷增長，水資源短缺日益嚴(yán)重。全國三分之二的城市供水不足，缺水嚴(yán)重的城市有110個。嚴(yán)重的水資源短缺問題使我國的GDP增長和城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程受到了限制，每年因水資源短缺造成的經(jīng)濟(jì)損失大約2000 億元。更嚴(yán)峻的是，我國的水資源污染情況嚴(yán)重。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部門對全國967個國控地表水監(jiān)測斷面的水質(zhì)監(jiān)測情況顯示，Ⅰ到Ⅲ類水質(zhì)斷面占64.5%、Ⅳ到Ⅴ類水質(zhì)斷面占26.7%、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占8.8%。

另一方面，我國的許多大中型城市在遇到強(qiáng)降雨時，經(jīng)常發(fā)生內(nèi)澇，城市內(nèi)澇現(xiàn)象基本覆蓋了31個省份，全國年均受災(zāi)人口數(shù)在1億左右。據(jù)統(tǒng)計，2010年以來，內(nèi)澇造成的經(jīng)濟(jì)損失年均超過千億元。城市內(nèi)澇，看似是因為城市地下的排水系統(tǒng)跟不上城市建設(shè)的步伐，根源卻是城市建設(shè)改變地表徑流量，增加了地下管網(wǎng)負(fù)擔(dān)。傳統(tǒng)的工程管道式排水基礎(chǔ)設(shè)施和防洪規(guī)劃落后，雨水資源的合理利用意識薄弱，使我國受內(nèi)澇災(zāi)害城市的數(shù)量、人員死傷數(shù)量、經(jīng)濟(jì)損失程度和受災(zāi)規(guī)模都呈上升態(tài)勢。

二、“海綿城市”的提出

2012年4月，在《2012低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇》中，海綿城市的概念首次被提出。2013年12月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：提升城市排水系統(tǒng)能力時，優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。

三、海綿城市的內(nèi)涵

海綿城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好“彈性”。它包括了狹義的低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、傳統(tǒng)的雨水管渠排放系統(tǒng)及超標(biāo)雨水排放系統(tǒng)，通過三大系統(tǒng)的科學(xué)應(yīng)用和合理銜接，共同構(gòu)建彈性的雨水基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

海綿城市理念，從雨污凈化、生態(tài)防洪、濕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、公園綠地營造、生物多樣性保護(hù)等多個方面，綜合解決城市水問題。通過海綿城市的規(guī)劃建設(shè)和管理，提高城市彈性，增強(qiáng)城市的雨洪管理能力，實(shí)現(xiàn)以人為本的城市發(fā)展紅線。

四、在海綿城市建設(shè)中引入PPP

建設(shè)海綿城市資金巨大，住建部透漏，預(yù)計將達(dá)到每平方公里投資1至1.5億元。根據(jù)財建〔2014〕838號文件，以及財辦建〔2015〕4號文件，中央財政會給不同城市三年資金支持，如直轄市財政每年補(bǔ)助6億元，省會城市每年補(bǔ)助5億元。中央財政的補(bǔ)貼有限，各地政府仍然需要大量資金來推動海綿城市的建設(shè)。2015年，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見中強(qiáng)調(diào)，要區(qū)別海綿城市建設(shè)項目的經(jīng)營性與非經(jīng)營性屬性，國家鼓勵在海綿城市建設(shè)中引入PPP模式，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等模式，建立政府和社會資本利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作機(jī)制。海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，積極采用PPP模式并且達(dá)到一定比例的，中央財政按照補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%，吸引各地政府積極采用PPP，也吸引社會資本積極參與海綿城市建設(shè)。

五、PPP內(nèi)涵

PPP模式，有著政府參與到全過程經(jīng)營的特點(diǎn)，受到了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。PPP模式最出現(xiàn)在歐洲，1972年，港英政府建設(shè)紅磡隧道，采用BOT方式，是英國最早的PPP實(shí)踐，而英國也成為PPP應(yīng)用歷史最為久遠(yuǎn)的國家。上世紀(jì)末期，PPP模式進(jìn)入我國，到二十一世紀(jì)開始迅速發(fā)展，一方面是政府的債務(wù)問題逐漸顯現(xiàn)，導(dǎo)致財政壓力增大；另一方面是連續(xù)的經(jīng)濟(jì)刺激方案使民間積累了大量的財富。

PPP，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為：“公私合伙/合營”，但在我國，因為國有企業(yè)是公有的，但都是按獨(dú)立法人以企業(yè)的形式參與PPP，因此，PPP譯成“政企合伙/合營”似乎更準(zhǔn)確。

廣義的PPP，一般指政府和社會資本合作，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。狹義的PPP，可以看做是項目融資方式的總稱，本質(zhì)上是政府和社會資本建立長期合作關(guān)系，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，傳統(tǒng)方式下政府部門是基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供者，在PPP中，政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者與合作者，強(qiáng)調(diào)政府在項目中的所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府和社會資本的風(fēng)險分擔(dān)、利益共享。

六、PPP在海綿城市項目中的應(yīng)用

引入PPP模式建設(shè)海綿城市，項目公司由政府和社會資本共同出資成立，項目公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)等工作，項目建成之后，在經(jīng)營期內(nèi)，政府向項目公司付費(fèi)，平滑財政支出，有利于降低政府的債務(wù)風(fēng)險。社會資本參與其中，可以加快海綿城市項目的建設(shè)進(jìn)程，保證工期，提高投資效率，一定程度上避免資金浪費(fèi)，還有利于改善項目的經(jīng)營管理水平。政府和社會資本共同參與項目，也能使后期的運(yùn)營更科學(xué)化、合理化。

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)提供的數(shù)據(jù)資料可以統(tǒng)計出，2016年1月至2017年6月，全國共有3360個PPP項目確定了中標(biāo)企業(yè)，其中，海綿城市PPP項目有37個，占所有PPP項目的1.10%，總投資額為534.24億元。在中標(biāo)的企業(yè)中，地方國企有13個，其他國企有兩個，央企有兩個，央企下屬公司有12個，民企有8個。其中BOT項目有 21 個，ROT 有 1 個，TOT+ROT有1 個，其它有5個，待定有9個。采用政府付費(fèi)方式的項目有21個，采用可行性缺口補(bǔ)助的項目有6個，采用使用者付費(fèi)的項目有4個，另外6個項目的付費(fèi)方式處于待定狀態(tài)。

七、結(jié)語

PPP模式無疑給海綿城市建設(shè)帶來了新的希望，海綿城市建設(shè)和普通的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同，涵蓋了園林、水利、交通、建筑等多個專業(yè)部門，相關(guān)的海綿城市建設(shè)項目，如綠色屋頂、透水鋪裝、下沉式綠地等，也對科技水平要求較高，不可能一蹴而就。

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