PPP模式在海綿城市建設中應用

胡婧娟

【摘 要】隨著城市化進程的發展，我國的水環境問題與日俱增，國家提出了海綿城市的建設方針來緩解各種水環境問題，海綿城市項目建設要依靠大量資金，本文通過對海綿城市在建設中的經濟情況分析，探討PPP模式的引入。

【關鍵詞】水環境；海綿城市；PPP模式

一、前言

中國的水資源總量位于世界第6位，卻成為了世界上21個貧水、最缺水的國家之一，人均水資源占有量非常低，只有世界人均水平的四分之一。隨著人口的增長、經濟的發展、工業化進程的加快，城市用水的需求不斷增長，水資源短缺日益嚴重。全國三分之二的城市供水不足，缺水嚴重的城市有110個。嚴重的水資源短缺問題使我國的GDP增長和城鎮現代化建設進程受到了限制，每年因水資源短缺造成的經濟損失大約2000 億元。更嚴峻的是，我國的水資源污染情況嚴重。根據環境保護部門對全國967個國控地表水監測斷面的水質監測情況顯示，Ⅰ到Ⅲ類水質斷面占64.5%、Ⅳ到Ⅴ類水質斷面占26.7%、劣Ⅴ類水質斷面占8.8%。

另一方面，我國的許多大中型城市在遇到強降雨時，經常發生內澇，城市內澇現象基本覆蓋了31個省份，全國年均受災人口數在1億左右。據統計，2010年以來，內澇造成的經濟損失年均超過千億元。城市內澇，看似是因為城市地下的排水系統跟不上城市建設的步伐，根源卻是城市建設改變地表徑流量，增加了地下管網負擔。傳統的工程管道式排水基礎設施和防洪規劃落后，雨水資源的合理利用意識薄弱，使我國受內澇災害城市的數量、人員死傷數量、經濟損失程度和受災規模都呈上升態勢。

二、“海綿城市”的提出

2012年4月，在《2012低碳城市與區域發展科技論壇》中，海綿城市的概念首次被提出。2013年12月，習近平總書記強調：提升城市排水系統能力時，優先考慮把有限的雨水留下來，多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。

三、海綿城市的內涵

海綿城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好“彈性”。它包括了狹義的低影響開發雨水系統、傳統的雨水管渠排放系統及超標雨水排放系統，通過三大系統的科學應用和合理銜接，共同構建彈性的雨水基礎設施系統。

海綿城市理念，從雨污凈化、生態防洪、濕地生態系統建設、公園綠地營造、生物多樣性保護等多個方面，綜合解決城市水問題。通過海綿城市的規劃建設和管理，提高城市彈性，增強城市的雨洪管理能力，實現以人為本的城市發展紅線。

四、在海綿城市建設中引入PPP

建設海綿城市資金巨大，住建部透漏，預計將達到每平方公里投資1至1.5億元。根據財建〔2014〕838號文件，以及財辦建〔2015〕4號文件，中央財政會給不同城市三年資金支持，如直轄市財政每年補助6億元，省會城市每年補助5億元。中央財政的補貼有限，各地政府仍然需要大量資金來推動海綿城市的建設。2015年，國務院發布的關于推進海綿城市建設的指導意見中強調，要區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性，國家鼓勵在海綿城市建設中引入PPP模式，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，建立政府和社會資本利益共享、風險分擔的合作機制。海綿城市試點建設，積極采用PPP模式并且達到一定比例的，中央財政按照補助基數獎勵10%，吸引各地政府積極采用PPP，也吸引社會資本積極參與海綿城市建設。

五、PPP內涵

PPP模式，有著政府參與到全過程經營的特點，受到了國內外的廣泛關注。PPP模式最出現在歐洲，1972年，港英政府建設紅磡隧道，采用BOT方式，是英國最早的PPP實踐，而英國也成為PPP應用歷史最為久遠的國家。上世紀末期，PPP模式進入我國，到二十一世紀開始迅速發展，一方面是政府的債務問題逐漸顯現，導致財政壓力增大；另一方面是連續的經濟刺激方案使民間積累了大量的財富。

PPP，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為：“公私合伙/合營”，但在我國，因為國有企業是公有的，但都是按獨立法人以企業的形式參與PPP，因此，PPP譯成“政企合伙/合營”似乎更準確。

廣義的PPP，一般指政府和社會資本合作，提供公共產品或服務。狹義的PPP，可以看做是項目融資方式的總稱，本質上是政府和社會資本建立長期合作關系，完成基礎設施建設和管理，傳統方式下政府部門是基礎設施和服務的提供者，在PPP中，政府部門轉變為監督者與合作者，強調政府在項目中的所有權，強調政府和社會資本的風險分擔、利益共享。

六、PPP在海綿城市項目中的應用

引入PPP模式建設海綿城市，項目公司由政府和社會資本共同出資成立，項目公司負責投資建設和運營維護等工作，項目建成之后，在經營期內，政府向項目公司付費，平滑財政支出，有利于降低政府的債務風險。社會資本參與其中，可以加快海綿城市項目的建設進程，保證工期，提高投資效率，一定程度上避免資金浪費，還有利于改善項目的經營管理水平。政府和社會資本共同參與項目，也能使后期的運營更科學化、合理化。

根據明樹數據提供的數據資料可以統計出，2016年1月至2017年6月，全國共有3360個PPP項目確定了中標企業，其中，海綿城市PPP項目有37個，占所有PPP項目的1.10%，總投資額為534.24億元。在中標的企業中，地方國企有13個，其他國企有兩個，央企有兩個，央企下屬公司有12個，民企有8個。其中BOT項目有 21 個，ROT 有 1 個，TOT+ROT有1 個，其它有5個，待定有9個。采用政府付費方式的項目有21個，采用可行性缺口補助的項目有6個，采用使用者付費的項目有4個，另外6個項目的付費方式處于待定狀態。

七、結語

PPP模式無疑給海綿城市建設帶來了新的希望，海綿城市建設和普通的市政基礎設施建設不同，涵蓋了園林、水利、交通、建筑等多個專業部門，相關的海綿城市建設項目，如綠色屋頂、透水鋪裝、下沉式綠地等，也對科技水平要求較高，不可能一蹴而就。

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