對于城市規劃總規與控規的銜接研究

李妍

【摘 要】城市規劃對于城市的發展尤其重要，是城市管理和建設的基本依據，本文對城市總體規劃和控制性規劃的銜接進行具體的研究。

【關鍵詞】城市規劃；總體規劃；控制性規劃

在城市的發展中離不開合理、科學的城市規劃。隨著社會的快速發展，城市規劃越來越受到政府和社會各屆的關注。城市規劃的目的就是立志于城市的未來發展，對城市的合理布局和綜合安排進行綜合治理和部署。是城市管理的重要組成部分，也是城市進行管理和建設的根本依據。城市規劃是一項集系統性、科學性、政策性以及區域性于體的高端工作。城市規劃按照其內容和任務的不同分為總體規劃、分區規劃和詳細規劃幾個階段，而詳細性規劃又可分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。下面我們具體對城市的總體規劃和控制性規劃進行研究和銜接分析。

一、城市規劃總規與控規的銜接問題

目前在我國城市規劃四個階段中，從戰略性的總規和實施性的控規的銜接來年，還存在以下幾點問題：

1.1各層次規劃存在空間范圍的不對應：總體規劃劃定各發展區并且確定其發展策略，但分區規劃的研究范圍卻是各行政區，空間范圍上存在不對應的問題，導致了分區規劃無法較好對總規的控規進行分解和落實。

1.2總規的編制內容較宏觀：這樣不容易在下層的規劃中進行分解和落實。比如總規提出的發展目標和發展策略等過于宏觀，而落實到具體的地塊上卻需要具體的做法。

1.3總規與控規之間銜接反饋的時間太長：首先總體規劃從編制到通過審批，其本身就需要一個漫長的過程。其次總規在編制完成之后，還需要進行分區的規劃等下層次的規劃，才能將總體規劃的內容進行落實，從總體規劃的編制到控規的實施，往往需要一段慢長的時間。從而導致總規與控規之間的銜接較慢，所以在實施過程中經常會出現控規的編制缺乏上層次的規劃依據，或者上層次的規劃更新不及時等問題。最后，在控規中不能及時的對上層次規劃的調整進行反饋，從而使總規缺乏一個有力的承載控規的載體，對總規的更新進行了解，最后造成總規編制完成后就放在一邊，如控規的編制在人口規模和用地規模等指標上與總規不符。

二、城市規劃、總規以及控規的新構思

總規與控規之間的銜接不暢影響了總規的實施效果，針對這一問題應該采取措施進行具體的規劃，從而使總規與控規之間的銜接更加快速有效：

2.1引進規劃發展單元，建立總規控規的聯運機制：（一）積極的借鑒國外的先進經驗，并結合城市的實際引進規劃發展單元，將總體的規劃內容分解落實到空間的載體上，開展控規階段規劃編制的編制區，也就是實現總規與控規的高效銜接平臺，使傳統總規中較為宏觀的內容在該平臺上得到分解和落實，為控規階段的規劃編制提供有力的依據。城市規劃發展單元的劃定及其控制內容，都應該在城市的總體規劃階段完成；規劃發展單元的劃分應該遵循主導功能獨立性的原則、建設現狀和發展政策不同的原則、天然地理界限的原則等。（二）建立總規與控規的聯運機制：在總體規劃進行編制的同時，開展規劃發展單元的規劃編制，從而形成以規劃發展單元控制內容為核心的總體規劃，為了加強總規與控規的銜接，可以將規劃編制分為總規和控規兩個階段，并進行發單元的規劃，以確定其主要的控制內容；規劃發展單元的控制內容應該自上而下的遵循總規的要求，同時也要自下而上的滿足發展的要求，從而達到總規與控規的協調；應該以規劃發展單元為基本范圍，由規劃編制的組織進行控規階段的規劃編制，控規的編制要以規劃發展單元的控制內容為依據，從而形成一個完整的功能區以進行控規的編制。

2.2城市規劃編制體系的改進：現階段我國的新城市規劃編制體系具有以下的特點：（一）新的城市規劃編制體系架構很大程度上沿用了當前政府的管理體制；（二）整個城市規劃編制體系放到了國家規劃編制體系之中來進行定位，突出了城市建設部門的城市建設規劃職能，其基礎就是城市建設空間布局和優化組織城市空間資源；（三）整個城市的規劃編制體系引入了戰略、建設處設計規劃階段的概念，這樣更加有利于與其它層次規劃的銜接，以能夠適應目前政府的管理體制和各級政府的權益關系；既突出了城市規劃問題應該從區域中解決，又體現了城市問題的解決對促進區域經濟發展幫助；真正的做到了科學統籌的發展觀。（四）新的城市規劃編制體系充分體現了市場經濟體制對城市發展建設的要求。在戰略和建設階段進行規劃編制是政府的調控功能體現；而修建性規劃、控制性規劃、城市設計是規劃的設計行為，應該采取有效的規范機制進行動作。

三、控規調整工作改革的建議

1、積極探索控規制度的完善。計劃經濟時期，城市規劃是作為工程技術而存在的。市場經濟的發展使城市問題社會化、復雜化，單純地依靠工程技術已解決不了城市規劃問題，城市規劃的公共政策屬性越來越突出。《城市規劃編制辦法》（2006）提出：“城市規劃是政府調控城市空間資源，指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。可見城市規劃的公共政策屬性已廣為業內人士所接受。那控規是什么？如果說過去控規是土地空間資源技術型配置，在土地使用權市場化以后，控規已轉變為土地利益分配的重要工具，控規的編制過程也就是土地發展權的賦予過程。但所有這些只是理論界的探討，實際操作中大多數城市控規制度的完善仍停留在編制內容的探討上，對控規如何向公共政策轉變缺乏系統思考。

2、改進控規編制。面對瞬息萬變的市場，規劃應結合不同地塊分類采用不同的控制標準，以增加規劃可操作性。規劃除了應增強用地性質兼容性外，還應研究不同地塊對控規內容的不同需求，不一樣的地塊對控規深度、內容要求和編制成果是不一樣的。一是舊城改造地塊要突出其強制性，因為地塊內部大部分已建成，規劃建筑大多屬于插建，一定要考慮其容量，對周邊建筑影響及配套設施服務能力等方面。二是新區開發地塊應以引導為主，控規可以編制到街坊而沒有必要編制到地塊深度，街坊內指標應是強制性的，但地塊內指標可以是指導性的，以增加規劃可操作性。三是已確定開發單位地塊應尊重開發單位的意見，引導開發單位向著兼顧經濟效益、社會效益和環境效益方向努力。

3、強化控規指標調整的整體調控。控規指標調整應當充分尊重城市總體規劃以及分區規劃的要求，其技術論證工作應當重視對被調整地塊周邊地區影響的分析和評價，擴大控規調整論證范圍，應當通過一個具體項目的論證工作，去解決更大區域內控規的調整問題。為防止城市發展的整體失控，必須研究城市用地強度的分區控制策略，控規指標調整必須在一定區域內自行平衡，不能平衡者則不予調整許可。

四、結語

當今快速城市化背景下城市發展迫切需要探索新的“控規”的應對方法，要從實際出發，抓住主要矛盾來解決當前規劃管理的主要問題，以問題為導向，針對問題產生的主要原因加以研究、調整與突破，再進行創新性的探索與建設，從而走向更有效的規劃控制和引導之路。