犯罪化論題內間諜行為的刑法規制

（江南社會學院，江蘇 蘇州 215124）

間諜是一種古老的職業，間諜所實施的危害特定國家的國家安全的行為即為間諜行為，絕大多數國家的刑法典均設有專門罪名（比如“間諜罪”“叛國和外患罪”等）對其予以規制。因此，“間諜和間諜罪的準確含義多取決于法律的規定”。[1]2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議審議通過并公布了我國在反間諜工作領域的專門性立法即《反間諜法》，其中，以專門條款的形式規定了何為“間諜行為”①關于《反間諜法》對“間諜行為”的規定，可見《反間諜法》第38條，即“本法所稱間諜行為，是指下列行為：（一）間諜組織及其代理人實施或者指使、資助他人實施，或者境內外機構、組織、個人與其相勾結實施的危害中華人民共和國國家安全的活動；（二）參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人的任務的；（三）間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施，或者境內機構、組織、個人與其相勾結實施的竊取、刺探、收買或者非法提供國家秘密或者情報，或者策動、引誘、收買國家工作人員叛變的活動；（四）為敵人指示攻擊目標的；（五）進行其他間諜活動的。”。雖然在此之前，我國《刑法》也明確規定了間諜罪，但其只將間諜罪的客觀行為方式限定為“參加間諜組織”“接受間諜組織及其代理人的任務”和“為敵人指示轟擊目標”。略經比較，可知“《反間諜法》所規定的間諜行為和《刑法》所規定的間諜罪中的客觀行為并不一致”，[2]59《反間諜法》第38條所規定的間諜行為要寬泛得多，在間諜罪與《反間諜法》所規定的間諜行為對應之其他危害國家安全罪罪名并存的前提下，《反間諜法》的此種立法新動向無疑會令傳統間諜罪的司法認定徒生困境。甚至可以認為，《反間諜法》對間諜行為的擴大化界定在客觀上已然給刑事立法帶來了不小的沖擊，其在逆向倒逼間諜罪自主探尋與其他危害國家安全犯罪間的契合性的同時，或許將拉開現行《刑法》之“危害國家安全罪”罪名體系重構的序幕。②《反間諜法》第38條對“間諜行為”的泛化規定，給間諜罪司法認定所帶來的困境，主要表現在兩個方面：一是出于非專業背景的樸素法感情，部分人員會盲目地以為“間諜行為”即應當單純地由間諜罪進行規制，而根據罪刑法定原則，當其無法在《刑法》第110條所規定的間諜罪中找到對應的客觀行為方式時，他會機械且當然地認為《刑法》和《反間諜法》在立法銜接方面出現了問題，從而責難間諜罪的適用；二是盡管《反間諜法》第38條規定的“間諜行為”除間諜罪所規制的典型間諜行為以外，通過目的解釋，也能在《刑法》中尋找到相應的罪名對其進行評價，如資助危害國家安全活動罪，等。但不容否認地是，它不僅仍然存在著因行為主體對應困難而使部分“間諜行為”不能被現行《刑法》罪名體系所接納，而且《反間諜法》這種試圖以“間諜行為”之名對《刑法》分則第一章中相關的危害國家安全犯罪進行“行政違法”即“前提法”層面的“口袋式”規定的立法導向，其本身即與《刑法》罪名精細化認定的趨勢是相悖的，由此，也給包括間諜罪在內的“危害國家安全罪”這一類罪的認定帶來了一定程度上的困擾。

一、二元制立法模式下間諜行為的刑法規制空間

《反間諜法》頒行后，《刑法》第110條規定的間諜罪的客觀行為是否應當與《反間諜法》第38條規定的間諜行為保持一致，“如果間諜罪的客觀行為與《反間諜法》所規定的間諜行為不一致，是否會致使有些間諜行為游離于刑法之外”？[2]59-60如何回答這個問題，直接關系到本文論說的邏輯起點是否正當。對此，有論者從《反間諜法》的立法沿革和懲罰要求等角度出發，主張該種“不完全一致”的合理性，認為《反間諜法》承繼于1993年頒行的《國家安全法》（以下簡稱“原《國家安全法》”），體現了對國家安全的維護，不會造成刑法對間諜犯罪規制上的遺漏。[2]60但筆者認為，這只是一種經驗性推斷，對其論證的關鍵尚須回歸到我國“行政違法-刑事犯罪”二元制立法模式的本質。

所謂“二元制立法模式”，是指“根據行為的反社會性程度的不同，將反社會行為劃分為違法與犯罪，并分別建立不同性質的制裁體系”的立法模式。[3]在這種立法模式下，情節輕微的失范行為，在性質上被界定為行政違法，適用《治安管理處罰法》；只有當行為具備了嚴重的社會危害性，才被認定為犯罪，適用刑法典。此即意味著“行政違法”和“刑事犯罪”之間的區別僅在于“社會危害性”這一定量因素的不同。具體至《反間諜法》和《刑法》關于間諜行為的不一致規定是否為二元制立法模式的產物？應當講，答案是肯定的。核心理由有兩點：

一是《反間諜法》為行政類法律，具備“前提法”的性質。《反間諜法》是針對反間諜工作制定的專門性法律，不但適用事項的范圍有限，而且基本上也僅由國家安全機關這一特定的國務院組成部門適用。因此，特定的適用范圍和適用主體賦予了《反間諜法》顯著的行政法屬性。根據二元制立法模式，行政法位于刑事法的前端，發揮著一種罪刑定量的“過濾”作用，只有無法為行政法所規制的社會失范行為，才會最終進入到刑事法的調整范疇。所以，《反間諜法》規定的間諜行為與《刑法》規定的間諜罪之客觀行為的不一致是可以理解的。

二是根基性的立法理論決定了《反間諜法》不具有規定犯罪與刑罰的法律品格。一方面，“犯罪與刑罰”系法律絕對保留事項，且該種情形下的法律絕對保留原則之“法律”僅限于刑法。雖然“現行各種行政法中大多有‘構成犯罪的，依法追究刑事責任’的規定”，但“至于能否追究行為人的刑事責任，還是要以刑法的規定為基礎”[4]。因此，不能將《反間諜法》規定的間諜行為與《刑法》規定的間諜罪等罪名的客觀行為相等同。另一方面，《刑法》是經全國人大審議通過的基本法律，而《反間諜法》的立法主體卻僅為全國人大常委會，即便根據《憲法》第58條的規定，二者均是行使國家立法權的主體，然而，在法律效力的位階上，筆者認為，《反間諜法》應低于《刑法》。據此，很難想象《反間諜法》能夠做出與《刑法》既定條款相抵觸的規定。

綜上所述，僅單純地從立法技術而言，我們所能夠達成的共識是行政法屬性的《反間諜法》對間諜行為的擴張性規定并無不妥，畢竟間諜行為從“違法”到“犯罪”仍需要《刑法》再次予以嚴格評價。但現在亟需解決的理論難題是：假設《反間諜法》規定的間諜行為在定量因素上達到了入刑標準，有犯罪化的必要，《反間諜法》中規定的行政處罰措施已不足以對其展開規制，需被《刑法》論之以罪，需要《刑法》發揮其“在所有違法與犯罪防控的‘堤壩’群中”作為“最后一道‘堤壩’”即“后盾法”的最后手段性的保障功能，那么，現行《刑法》分則第一章的罪名體系應如何對這些間諜行為進行適當的罪名安置？[5]

根據罪刑法定原則，《刑法》第110條規定的間諜罪只能包涵評價《反間諜法》第38條第（二）項和第（四）項中的部分間諜行為，除此之外，《反間諜法》第38條規定的其他類型的間諜行為則似更為該當刑法所規定的危害國家安全法益的其他個罪，例如，投敵叛變罪和為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪等。特別需要指出的是《反間諜法》第38條第（一）項所規定的間諜行為范圍之廣，一旦被認定為犯罪，則幾乎足以概括性地為《刑法》分則第一章中的所有罪名所評價。如此，就會存在一種以間諜行為之名構成間諜罪以外的其他危害國家安全犯罪之實的奇特現象。因而，當二元制立法模式下的社會失范行為由行政違法向刑事犯罪轉化成為犯罪化的必然路徑，《反間諜法》所規定的間諜行為終究將會進入到刑法規制的范疇，如何使其不囿于間諜罪因客觀行為方式有限而無法逐一評價所有間諜行為的認定困境，從而立足于現有罪名體系盡可能地對間諜行為進行罪名涵蓋就成了探討間諜罪與其他危害國家安全犯罪之間的契合性的關鍵。

二、共犯與共犯正犯化：一種解釋方式的非完全否定

（一）間諜行為犯罪化及現有罪名體系評價的具體展開

根據《反間諜法》第38條關于間諜行為的規定，可以將間諜行為進一步具化為12類，即：（1）間諜組織及其代理人實施的危害中華人民共和國國家安全的活動；（2）間諜組織及其代理人指使、資助他人實施的危害中華人民共和國國家安全的活動；（3）境內外機構、組織、個人與間諜組織及其代理人相勾結實施的危害中華人民共和國國家安全的活動；（4）參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人的任務的；（5）間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人實施的竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的活動；（6）間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人實施的策動、引誘、收買國家工作人員叛變的活動；（7）間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人指使、資助他人實施的竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的活動；（8）間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人指使、資助他人實施的策動、引誘、收買國家工作人員叛變的活動；（9）境內機構、組織、個人與間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人相勾結實施的竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的活動；（10）境內機構、組織、個人與間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人相勾結實施的策動、引誘、收買國家工作人員叛變的活動；（11）為敵人指示攻擊目標；（12）進行其他間諜活動的。

由于間諜行為危害國家安全的行為屬性，其社會危害性極大，如果《反間諜法》規定的這12類間諜行為具備了危害國家安全罪所要求的情節和結果，那么，《刑法》規定的危害國家安全罪是否足以評價這所有的間諜行為？對此，有論者依據《反間諜法》的前身即原《國家安全法》的規定持否定觀點。因為在他看來，這兩部法律對于國家安全罪的界定本身就是不一致的：一方面，《刑法》規定的危害國家安全行為比《反間諜法》規定的間諜行為多，例如，《刑法》中規定的背叛國家行為、分裂國家行為、煽動分裂國家行為、武裝叛亂、暴亂行為、顛覆國家政權行為、煽動顛覆國家政權行為、叛逃行為和資敵行為等均難以在《反間諜法》中得以體現；另一方面，也存在《反間諜法》規定為間諜行為而《刑法》沒有將其直接規定為危害國家安全罪的情況。典型的例子即為“間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人實施的竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的活動”及“間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人實施的策動、引誘、收買國家工作人員叛變的活動”等。[6]然而，《刑法》的現有罪名體系真的不足以評定《反間諜法》所規定的間諜行為？筆者認為，有必要將目光不斷地往返于《反間諜法》第38條與《刑法》分則的具體條文之間，做出符合立法目的的合理解釋。[7]

首先，若《反間諜法》第38條規定的間諜行為能直接對應《刑法》分則規定的某個危害國家安全犯罪的客觀行為方式，那么即應以相關罪名論處。包括：1.實施第（4）項間諜行為，危害國家安全的，構成《刑法》第110條第（一）項規定的間諜罪；2.實施第（9）項間諜行為的，構成《刑法》第111條規定的為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密情報罪；3.實施第（5）項間諜行為的，可按照《刑法》第282條第1款規定的非法獲取國家秘密罪論處。

其次，雖然《刑法》規定的危害國家安全罪并非無礙地與《反間諜法》第38條規定的間諜行為相銜接，但經實質解釋后不僅對接障礙能夠得以消除且不違背罪刑認定的基本原則即亦為可行。例如，1.實施第（11）項間諜行為的，與《刑法》第110條第（二）項規定的“為敵人指示轟擊目標”相比，只有“攻擊”和“轟擊”之別，而就語詞的內涵來說，顯然“攻擊”要寬于“轟擊”，“轟擊”更多地傾向于武裝戰爭中物質性的火力打擊，但“攻擊”不僅包括“轟擊”應有之義，其還適用于網絡等虛擬空間，所以，為敵人指示“轟擊”層面的“攻擊”目標，依然能夠構成《刑法》第110條規定的間諜罪；2.實施第（2）項和第（3）項間諜行為的，對其行為進行定性便顯得不太容易。“危害中華人民共和國國家安全”是一個十分籠統的表述，《刑法》分則第一章規定的危害國家安全罪似乎均符合其規定。基于此，與其他論者不同的是，筆者主張，凡是具有境外主體因素的危害國家安全行為，除不能為單獨罪名所評價，均可以歸為《反間諜法》第38條規定的第（2）項和第（3）項的間諜行為，至少從一般人對危害國家安全的認知來講，這并不超越其預測可能性。

最后，即便我們為《反間諜法》第38條規定的間諜行為在《刑法》現行罪名體系中的恰當安置盡了十足之努力，但不得不承認的是，尚有三類間諜行為是《刑法》既有罪刑規定所無法評價的。一是行為主體明確但行為方式過于寬泛，沒有特定的罪名與之相對。如實施第（1）項間諜行為的，雖然“間諜組織及其代理人”是一定的，但在現行《刑法》規定的危害國家安全罪中并無以其為行為主體的罪名。二是行為方式明確但行為主體有異于現有規定。包括實施第（7）項間諜行為的，縱然《刑法》規定有為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪和非法獲取國家秘密罪，但將主體限定為“間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人”并經由其“指使、資助”者，顯然不能該當相關犯罪。與此相似的還有實施第（6）項間諜行為的、實施第（8）項間諜行為的和實施第（10）項間諜行為的，等等。三是兜底性條款，即第（12）項間諜行為更是無限放大了《刑法》和《反間諜法》在銜接上的“鴻溝”，因為“其他間諜活動”極有可能是超越現行《刑法》條文規定的客觀行為方式的范圍的。

（二）另辟解釋路徑：共犯與共犯正犯化

關于不能為《刑法》既定罪刑體系所明確評價的部分間諜行為，難道只能放任其游離于刑法之外？當然不是。對于因《刑法》未明確規定主體類型或行為方式過于寬泛而無法歸為特定罪名的間諜行為，仍可依賴共犯理論對其罪刑評價予以嘗試。

根據“行為共同說”，共同犯罪是一種違法形態，只要數人共同實施了刑法上的違法行為即構成共同犯罪，適用“部分實行，全體責任”的歸責原則。[8]針對間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人實施的第（5）項和第（8）項間諜行為的，可分別將其“指使、資助”等行為視作為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪和投敵叛變罪的教唆和幫助，從而與實行犯即正犯構成共同犯罪，以為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪和投敵叛變罪論處。同理，對于間諜組織及其代理人實施的第（1）項間諜行為亦不難評價。一方面，間諜組織及其代理人的危害國家安全的犯意多是通過第三者而間接達成的，在這種情況下即可將“間諜組織及其代理人”視為正犯即“第三者”的共犯定罪；另一方面，即便間諜組織及其代理人實施的危害國家安全的活動由其直接實施，也可直接依據其所實施的具體行為對應的非身份犯罪名認定。從嚴格意義上說，間諜組織及其代理人可能構成包括間諜罪在內的所有的危害國家安全罪。①《刑法》分則第一章規定的危害國家安全罪不存在單位犯罪的情形，“間諜組織”及“其他境外機構、組織”涉嫌觸犯相關罪名時，應當參照自然人犯罪論處，追究其直接責任人員的刑事責任。

至此，論述的邏輯便重新回到先前的問題上即“以間諜罪之外的危害國家安全罪來評價‘間諜行為’是否妥當”？筆者認為這種方法是可行的。從《刑法》的修改歷程來看，部分危害國家安全罪與間諜罪之間本身即存在著一種共犯正犯化的剝離關系，其中，以為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪表現得最為明顯。1979年《刑法》將間諜罪和資敵罪一并規定在第97條，除“供給敵人武器軍火或者其他軍用物資”屬于資敵罪的客觀行為外，“為敵人竊取、刺探、提供情報”和“參加特務、間諜組織或者接受敵人派遣任務”的均構成間諜罪。[9]但1997年修訂《刑法》時，根據1988年全國人大常委會通過的《關于懲治泄露國家秘密犯罪的補充規定》，為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報的行為被《刑法》第101條單獨規定成為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪。[10]這種將表象上屬于間諜組織及其代理人犯罪行為的幫助犯擴張解釋為實行犯即“不再依靠共同犯罪理論對其實現評價和制裁，而是將其直接視為‘正犯’”，“通過刑法分則中的基本犯罪構成對其進行評價和制裁”的立法模式就是所謂的“共犯正犯化”。[11]

應當說，根據共同犯罪和共犯正犯化的理論，很好地清除了《反間諜法》第38條規定的部分間諜行為不能為《刑法》所評價的理論“盲區”，特別是共犯正犯化為《反間諜法》所規定的間諜行為為何會包含“竊取、刺探、收買或者非法提供國家秘密或情報”等提供了極有力的理論支撐。不過，雖然《反間諜法》與《刑法》基本實現了“違法”在“犯罪”面向上的自洽性對接，但由《反間諜法》立法所引起的爭論還遠未平息，起碼論爭的源頭及其對刑事立法的影響尚有待于進一步厘清和檢視。

三、完善筑建破除間諜罪認定難題之路

（一）部門利益本位主導下的立法極簡化是致生難題的根源

比較《反間諜法》和原《國家安全法》及原《國家安全法實施細則》（以下簡稱“原《實施細則》”）的相關規定，不難發現，《反間諜法》第38條規定的“間諜行為”大體上屬于對原《國家安全法》和原《實施細則》中規定的“危害國家安全行為”的重述，只是就法律術語進行了簡單地替換并對行為方式作了一定的具體化。①關于該種認識，在全國人大常委會法制工作委員會刑法室編著的《〈中華人民共和國反間諜法〉釋義及實用指南》的相關表述中也有所體現，即其認為“在實際執行（《反間諜法》第38條的）過程中應注意立法時的主要考慮：本條是參考原國家安全法關于危害國家安全行為的定義，對間諜行為作出的定義性規定”，明確理清了《反間諜法》與原《國家安全法》之間的承續性關系，同時，也間接的印證了《反間諜法》第38條規定的“間諜行為”與原《國家安全法》第4條第2款規定的“危害國家安全行為”之間的淵源。參見全國人大常委會法制工作委員會刑法室：《〈中華人民共和國反間諜法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2015年版，111頁。例如，原《國家安全法》第4條第2款的規定②1993年《國家安全法》第4條第2款規定，“本法所稱危害國家安全的行為，是指境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的下列危害中華人民共和國國家安全的行為：……（三）竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的；（四）策動、勾引、收買國家工作人員叛變的……”經比較，可見該款規定的“危害國家安全的行為”和《反間諜法》第38條規定的“間諜行為”有著極大的相似性。，等等。因而，可以肯定，《反間諜法》第38條規定的間諜行為的立法原型就是原《國家安全法》及原《實施細則》中規定的危害國家安全的行為，所以，無怪乎在討論間諜行為與《刑法》分則第一章規定的危害國家安全罪的具體罪名間的對應關系時，總是令人頓生間諜行為實際上包含了所有危害國家安全罪的客觀行為方式的“錯覺”。正是由于這種“名詞替換”式的簡單立法，最終導致了《反間諜法》與《刑法》在對“間諜”這一具有特定語義的術語的理解上發生了嚴重混亂，進而影響到對整個危害國家安全罪罪名體系的理解。

當然，能夠以條文形式體現出來的立法沿革僅僅只是表象，權力博弈背后出于部門利益維護需要而對原《國家安全法》之規定的堅守才是問題的實質。雖然由原《國家安全法》這樣一部國家安全事務方面的頂層式立法（至少在名稱上是這樣的）降格為“反間諜工作”的專門性法律，但《反間諜法》的適用主體仍舊希冀通過不改變或少改變原來的法律規定而固化其存在于法律條文背后的權力，為其行使職權提供盡可能多的法律依據。然而，殊不知這種以部門利益為主導的立法模式極易使《反間諜法》跌入名實不符的尷尬境地。非但如此，一旦其在立法中所創設的新的間諜行為不再局限于“前提法”的評價而進入到刑法評價范疇，但卻又沒有相應的罪名與其對應，那么，隨之而來的便是對《刑法》不可避免的修正。

（二）對間諜罪立法的微調是破除其認定難題的完善之路

依據《反間諜法》中規定的間諜行為，間諜罪的認定難題集中體現為兩點：一是對于“間諜組織及其代理人實施的危害中華人民共和國國家安全的活動”，如何在將其歸結于間諜罪的同時，使其與其他危害國家安全罪之間保持協調。即便通過共犯理論能夠基本解決間諜組織及其代理人實施的危害國家安全活動的罪刑評價，但畢竟由于沒有《刑法》的明文規定而缺乏法律依據。二是“為敵人指示攻擊目標”和“為敵人指示轟擊目標”應怎樣取舍才符合實際。對此，筆者認為：（1）在我國以往的司法實踐中，“習慣將參加外國對他國進行顛覆、破壞而成立的組織，或者為其提供情報的行為，構成犯罪的，稱為間諜罪”[12]，由此，性質明確的間諜組織及其代理人實施的危害國家安全行為則更應當以間諜罪論處。若其行為又該當其他危害國家安全犯罪的，當依照法條競合理論，擇一重罪論處。（2）對于“攻擊”和“轟擊”，采用前者較為妥當。這不僅是由于“攻擊”的意涵包括“轟擊”，而且更是因為在大數據時代，一國對另一國在網絡空間展開的攻擊行為亦日益被提升至國家安全的高度，對于數字間諜的規制和網絡主權的捍衛，亦將成為間諜罪的演進趨勢之一。故而，從《刑法》對《反間諜法》第38條規定的間諜行為進行規制的立場出發，本文建議對《刑法》第110條規定的間諜罪做如下兩處前瞻性修改，以期使其能夠適應具有更多內涵的間諜行為的犯罪化：一方面，將“為敵人指示轟擊目標”改為“為敵人指示攻擊目標”；另一方面，增加一條作為“第一百一十條之一”即“間諜組織及其代理人實施危害中華人民共和國國家安全活動的，依照前款規定追究相關直接責任人員的刑事責任；間諜組織及其代理人實施危害國家安全活動，同時構成其他犯罪的，對相關直接責任人員依照處罰較重的規定定罪處罰。”

四、國家安全工作的法治化與立法的正當性

經論證，因間諜行為規定的泛化給相關犯罪特別是間諜罪的認定與適用所造成的困擾基本得以解決，但由于立法技術的簡單乃至“粗暴”而導致有關新立之法與既有法律在銜接上的不協調性則應引起立法者的關注。當下，一方面，為了貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，擬抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構建國家安全法律制度體系。[13]而另一方面，追求“短平快”的立法實踐，往往會讓倉促間制定的法律要么因與其他既有法律甚至是上位法的格格不入而在理解適用時，難題頻現；要么自覺或不自覺地采行大規模超前性立法，極易點燃多米諾骨牌式的法律修訂效應的“導火索”。然而，這兩種效果均非國家安全工作法治化的應有之義。法律的制定非但要遵守無矛盾原則即“法律科學表現法律的具體方式不允許表現法律之間的沖突”[14]，而且法律演進的本身就應該是“緩慢而又漸進發生的”，必須具備穩定性，“一個完全不具穩定性的法律制度”是“缺乏邏輯上的自洽性和連續性”的，注定會令它“只能是一系列僅為了對付一時性變故而制定的特定措施”。[15]換句話說，法治化的進程不應僅單純地追求法律文本在數量上的增長，關鍵還要使得法律能夠在兼顧法律體系融洽性的前提下充分且穩定地發揮其應有之作用而具備生命，但無論在國家安全事務方面，還是在其他的工作領域，要實現這樣的法治化，無疑任重而道遠。