財政轉移支付、地方公共支出和“粘蠅紙效應”

姜鑫　羅佳

摘 要 國內外經典經驗研究表明，中央財政轉移支付對地方公共支出的刺激作用大于增加等額當地居民收入的刺激作用，這被稱為“粘蠅紙效應”。文章對我國內陸地區和邊疆地區轉移支付的制度效應進行面板數據分析，發現內陸和邊疆人均一般預算支出方程中的人均轉移支付系數分別是人均GDP系數的10.711倍和6.062倍，我國轉移支付同樣存在這一現象。根據經驗分析結果，應該促進邊境地區轉移支付的規范化管理，加強資金使用的績效評價，完善居民需求表達和民主決策機制，以提高轉移支付資金的配置與使用效率。

關鍵詞 “粘蠅紙效應”；財政轉移支付；面板數據模型；邊疆地區

[中圖分類號] F812.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）01-0072-06

中央財政對地方政府提供的轉移支付旨在提高財力薄弱地區的財政保障能力，會向經濟發展水平較低、財力較為薄弱的地區傾斜。傳統觀點認為，中央財政對地方政府提供的補助與增加等額居民收入對地方政府開支具有相同的刺激效果。但是，經驗研究發現，前者對地方公共支出的刺激效果更加強烈，會產生所謂的“粘蠅紙效應”（the Flypaper Effect）。這里使用2007～2015年的轉移支付數據，對我國內陸地區和邊疆地區轉移支付的制度效應進行經驗分析，以驗證我國的轉移支付制度是否也存在“粘蠅紙效應”，并進而比較其區域差異。

一、“粘蠅紙效應”：不同類型轉移支付效應的經驗研究

經濟學家布萊德福德和奧茨（Bradford&Oates，1971）[1]認為，中央政府對地方政府一次性撥付的無條件轉移支付，與對居民實行減稅政策而導致的等額收入增加，在資源配置和收入分配上是等效的，這通常被稱為“定價性定理”。其后，學者們使用不同的實證分析工具，嘗試對該定理進行經驗性驗證。最早開展這一工作的文獻可以追溯到葛雷林其和蓋普（Gramlich&Galper，1973）[2]，他們按照標準的需求分析框架，應用1954～1972年美國州政府和地方政府的經常性支出以及聯邦一次性轉移支付的季度時間序列數據，通過加入滯后期的普通最小二乘法，得到政府間轉移支付的邊際影響為0.43，而個人收入的邊際影響為0.1；同時，應用1962～1970年美國大城市的地方政府支出和聯邦一次性轉移支付的時間序列和截面序列，使用固定效應的普通最小二乘法，得到政府間轉移支付的邊際影響為0.25，而個人收入的邊際影響為0.05。在其研究中，一次性財政補助對地方政府支出的刺激效果是增加等額私人收入的刺激效果的4倍多。眾多經驗結果并不支持“定價性定理”，而是發現中央財政轉移支付對地方公共支出的刺激作用，遠遠大于等量居民收入增長對公共支出的刺激作用，即產生“粘蠅紙效應”。

關于“粘蠅紙效應”的經驗分析，按照轉移支付的類型可以分為以下4類：

第一，關于一般性非配套轉移支付效應的經驗分析。一般性轉移支付的主要目的是提高各轄區之間的公平度，其使用沒有特殊要求，地方政府可以自主地將這些資金用于不同用途。雖然此類轉移支付的額度一般是由法律規定的，但有時候具有臨時或斟酌性質。由于一般性轉移支付可以被用于任何公共產品和公共服務的支出，也可以用于減輕居民的稅收負擔，因此一般性非配套轉移支付只會增加接收方政府的財力，只具有收入效應，而不會影響相關價格，沒有替代效應，對地方公共支出產生的刺激作用最小。例如，伽馬和奧茨（Gamkhar&Oates，1996）[3]驗證發現，應用普通最小二乘法，美國州政府1952～1990年聯邦非福利性轉移支付對地方政府支出的邊際影響為0.47，使用兩階段最小二乘法的邊際影響為0.6美元（見表1）。

第二，關于條件性非配套轉移支付效應的經驗分析。條件性非配套轉移支付為地方政府提供一定額度的資金支持，并未要求地方政府提供相應的配套資金，只要求該項轉移支付資金用于某一特定目的。這種轉移支付最適合于補助那些高層級政府擁有更高優先權，低層級政府只有較低優先權的公共項目。從制度設計角度來看，以結果為導向的條件非配套轉移支付比其他類型的轉移支付更為可取，它為提高轉移支付資金的績效提供了激勵和追責機制，其刺激效應通常小于所得到的轉移支付總額。雷瓦基和扎羅拉（Levaggi& Zanola，2003）[4]應用效用最大化中位選民模型，發現1989～1993年意大利聯邦醫療衛生轉移支付對18個州政府醫療衛生支出的邊際影響為0.84美元。

第三，關于條件性非限額配套轉移支付效應的經驗分析。條件性配套轉移支付或者成本分擔項目，要求轉移支付資金的使用依據特定的目的，并且接收方政府需要在某種程度上給予資金配套。條件性非限額配套轉移支付在配套資金方面沒有限制，在促使地方政府增加被支持領域的公共支出方面是一個很合適的工具，非常適合于糾正在公共品提供方面出現的外部性或者無效率問題。這種類型的轉移支付會使地方政府在受資助領域的支出超過轉移支付總增加量。格羅斯曼（Grossman，1989）[5]應用選票最大化模型，發現美國1973～1977年聯邦福利轉移支付對州政府自有資源支出的邊際影響為1.51美元。

第四，關于條件性限額配套轉移支付效應的經驗分析。補助提供方政府通常更加傾向于提供限額配套轉移支付，這時只要求提供有限額的資金配套，以便使補助提供方能保留對預算資金的控制權。在這種情況下，超過限額配套部分的支出將得不到補助。條件性限額配套轉移支付在提高地方公共品供給效率方面似乎作用不大，但是在工業化國家卻十分流行。其原因是，該類轉移支付在提高地方政府財力的同時，也能夠幫助篩選公共支出的優先項目，確保補助資金能用于撥款方政府認為最需要的支出領域，糾正無效率并不是主要的目標。經驗研究表明，限額配套轉移支付比非限額配套轉移支付對公共支出的刺激效果更加強烈。沙阿（Shah，1989）[6]對加拿大1966～1978年艾伯塔地方政府的實證研究發現，省級交通運輸和非交通運輸轉移支付對地方交通和非交通方面支出的邊際影響為3.17美元。endprint

與美歐發達國家有關轉移支付經驗研究繁榮發展的情況相比，我國有關“粘蠅紙效應”的實證研究文獻很少。目前比較有代表性的主要是余珊和丁忠民（2008）、范子英和張軍（2010）、付文林和沈坤榮（2012）[7-9]對我國轉移支付的效應所作的經驗分析，這些研究都肯定了“粘蠅紙效應”的存在。不過，這些研究沒有深入到地方公共支出的具體項目，也沒有對不同區域的差異展開比較分析，需要在此基礎上展開更加深入細致的研究。

二、財政轉移支付對我國邊疆與內陸地方公共支出的影響分析

（一）模型、數據及兩類地區劃分

關于“粘蠅紙效應”的經驗研究通常以地方公共支出作為被解釋變量，以中央財政轉移支付、GDP（或者居民收入）、稅收價格等作為解釋變量進行回歸分析。根據研究需要，具體可以使用人均變量或者進行對數化處理。如果回歸結果中轉移支付的系數大于GDP（或者居民收入）的系數，則認為存在著“粘蠅紙效應”，反之則認為不存在。根據這一分析范式，使用如下模型對我國轉移支付的制度效應進行測度：

gi=α0+α1tri+α2gdpi+α3ti+ui（1）

式（1）中，gi為各地區人均地方財政公共支出（元/人），tri為人均財政轉移支付（元/人），gdpi為人均GDP（元/人），ti為人均地方財政稅收收入占人均一般預算收入的比重（%）。如果回歸結果有：α1>α2，則接受存在“粘蠅紙效應”。

各變量數據根據歷年《中國財政年鑒》《中國統計年鑒》整理得到。數據時間區間為2007～2015年。回歸過程使用面板數據模型。為了便于比較，各地區財政轉移支付數據統一使用歷年各地區的“中央補助收入”，邊境地區轉移支付已納入“中央補助收入”，計劃單列市的轉移支付數據合并列入所在省級地區。

我們參考財政部設立邊境地區轉移支付的地區分類方法，將內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅和新疆等9個陸地邊境省區以及福建、廈門、山東、廣東、海南、大連、浙江、寧波等8個沿海省市劃分為邊疆地區。其中，廈門、大連和寧波分別合并入福建、遼寧和浙江，合并后邊疆地區共包括14個省級地區。與之對應，將其余17個省級地區（不含港澳臺地區）劃分為內陸地區，包括北京、天津、河北、山西、上海、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、青海和寧夏，以便與邊境地區相區別。

（二）財政轉移支付規模的區域比較分析

我國在1994年分稅制后建立了財政轉移支付制度，1995年開始實施過渡期轉移支付辦法，2002年將過渡期轉移支付辦法改為一般性轉移支付。2001年起，中央財政設立邊境地區轉移支付，補助對包括內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅和新疆等9個陸地邊境省區以及福建、廈門、山東、廣東、海南、大連、浙江、寧波等8個沿海省市，共250個縣市。邊境地區轉移支付資金的補助內容包括陸地邊境事務補助和海洋管理事務補助，主要用于支持陸地邊境和海洋事務管理、改善邊境地區民生、促進邊境貿易發展等。

財政轉移支付尤其是邊境地區轉移支付對于我國陸地邊境省區和沿海省市建立健全邊民補助機制、保障邊境口岸正常運轉、提升邊境貿易能力和促進邊境貿易發展發揮了至關重要的作用，極大地改善了居住在邊境一線以及承擔守邊護邊任務邊民的生活條件，改善了邊境通關條件，對于邊境地區的穩定發展和長治久安具有重要的戰略性意義。

除2008年以外，我國其他年份邊疆地區獲得的人均轉移支付都略高于內陸地區。2007年，我國內陸和邊疆人均轉移支付分別為1 314.307元和1 347.741元（如表2所示），邊疆比內陸人均轉移支付高出33.434元；到2015年，二者分別增加到4 077.296元和4 370.927元，邊疆比內陸人均高出293.631元。盡管如此，我國邊疆地區和內陸地區的經濟發展差距仍舊在擴大。2007年，我國內陸和邊疆人均GDP分別為19 632.212元和2 386.272元，前者是后者的8.227倍；到2015年，內陸和邊疆人均GDP分別增加為50 264.419元和5 595.125元，前者擴大為后者的8.984倍。由于邊境地區為對外貿易的主陣地，相對于內陸地區關稅較多，除2015年以外，邊境地區的人均稅收要明顯高于內陸地區。從公共支出來看，我國邊疆地區人均公共支出遠遠高于內陸地區，2007年，內陸和邊疆人均一般預算支出分別為868.768元和8 920.267元，邊疆是內陸的10.268倍；到2015年，二者分別增加到3 000.908元和32 764.8元，邊疆是內陸的10.918倍。

（三）兩類地區財政轉移支付制度效應的面板數據分析

按照前述模型，對兩類地區人均公共支出、人均財政轉移支付、人均GDP和人均地方財政稅收收入占一般預算收入的比重進行面板分析。分析過程中可以發現，各回歸方程普通存在著明顯的自相關問題，使用AR（1）項處理各方程的自相關現象，效果很理想。兩類地區地方公共支出各項目的回歸結果如表3所示。

從回歸結果可以看出：

（1）邊疆地區和內陸地區普遍存在著確切的“粘蠅紙效應”。例如，一般預算支出方程中，內陸人均轉移支付和人均GDP的邊際影響分別為0.814和0.076，前者是后者的10.711倍；邊疆人均轉移支付和人均GDP的邊際影響分別為0.685和0.113，前者是后者的6.062倍；說明兩類地區地方一般預算支出都存在著明顯的“粘蠅紙效應”，并且，內陸地區的“粘蠅紙效應”更為突出。同樣地，在其他可比較的所有回歸方程中，也存在著“粘蠅紙效應”。

（2）財政轉移支付對我國邊疆地區公共支出的影響更為普遍。通過對回歸結果的比較可以發現，財政轉移支付對邊疆各類公共支出都有著顯著的影響。不考慮大類意義上的一般預算支出和一般公共服務支出，在公共支出的各分項上，邊疆地區人均轉移支付的邊際影響值從0.026到0.162大小不等但都顯著；內陸地區只有農林水事務支出、教育支出、社會保障和就業支出、交通運輸支出這4類地方公共支出受轉移支付的影響。不過，從地方公共支出的總類即一般預算支出的回歸結果來看，我國邊疆地區和內陸地區財政轉移支付的邊際影響分別為0.685和0.814，轉移支付對內陸一般預算支出的邊際影響更大。endprint

（3）對于地方政府一般預算支出而言，我國內陸和邊疆人均稅收收入占比的系數分別為-20.567和-32.485，這說明扭曲稅對“粘蠅紙效應”的產生也具有重要的影響。通過比較可以發現，邊疆地區稅收對地方公共支出的影響更加明顯。在稅收變量顯著的所有方程中，人均稅收收入占比的系數全部為負值，這與國內外現有文獻結果相一致。該結果表明，扭曲稅會增加地方政府供給公共品的邊際成本，從而抑制了公共支出的規模膨脹速度。

（4）回歸結果中，內陸地區的文化體育與傳媒支出、環境保護支出與當期人均轉移支付、人均GDP和人均稅收占比都無關。經檢驗，與前一期的人均轉移支付也無關，這兩類公共支出只受前一期支出的影響，存在著明顯的滯后現象，其當前變化僅受自身過去取值水平的影響。不過，這并不能否認財政轉移支付對這兩類地方公共支出的積極作用。

三、結論與對策建議

無論是邊疆地區還是內陸地區，中央政府的轉移支付資金在可測度的領域都存在著或大或小的“粘蠅紙效應”?！罢诚壖埿蓖ǔ．a生于轉移支付制度設計、體制機制、地方政府之間的競爭等等因素。從資源配置角度來看，“粘蠅紙效應”會導致地方政府所做決策與居民效用最大化目標的偏離。因此，應該繼續推進轉移支付制度建設，構建科學的績效評價體系，完善需求表達和民主決策機制，促使資金用途更加合理，不斷提升資金使用效率，使財政轉移支付制度在推動區域均衡發展、促進民生改善方面發揮更大的作用。

（一）規范邊境地區轉移支付資金的分配管理

轉移支付資金分配不夠規范會產生“粘蠅紙效應”。從轉移支付資金的分配方面來看，我國現行轉移支付分配采取以“因素法”為基礎的測算體系，邊境地區轉移支付資金根據陸地邊境和海洋事務管理情況選取“相關因素”進行分配，在實際分配中究竟選取哪些因素，沒有給出明確的制度性標準。一旦轉移支付資金分配存在一定的主觀因素，就可能促進地方政府就轉移支付資金展開無序競爭。在資金分配過程中，應該圍繞邊境形勢復雜程度、管理任務繁重程度、居民生活貧困程度、資金使用績效高低，明確資金分配的主要因素，并明確主要因素所占權重，建立起更加標準與規范化的邊境地區轉移支付資金分配辦法，使得轉移支付金額確定更加客觀，盡量消除地方政府爭取轉移支付資金的無序競爭與尋租行為。

（二）加強對財政轉移支付資金使用的績效評價

轉移支付資金使用績效評價不夠科學也會產生“粘蠅紙效應”。從轉移支付資金績效評價方面來看，目前財政部按照《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）、《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預[2015]163號）等相關文件對轉移支付資金進行績效考核。對于邊境地區轉移支付，根據各地區每年上報的績效評價和監督檢查情況開展績效評價，并將評價結果作為以后年度資金分配的重要因素。在實際操作中，缺乏規范性、固定性的評價指標和標準。例如，在中央對地方專項轉移支付績效目標申報表填報過程中，需填報經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標和可持續影響指標，但二級指標可由地方政府選擇性填報，如經濟效益指標可選填“促進農民增收率或增收額”“采用先進技術帶來的實際收入增長率”等，缺乏固定性。同時，在評價過程中，財政部根據各地區上報的績效評價和監督檢查等情況開展績效評價，這在很大程度上是由地方政府進行自我評價，缺少第三方評價的客觀性和中立性。應適時建立客觀的績效評價體系，由相關評價機構展開第三方評價，進一步提高轉移支付資金的使用績效。

（三）完善轉移支付資金用途的需求表達和民主決策機制

地方政府決策者和當地居民之間關于公共產品供求的信息不對稱也會產生“粘蠅紙效應”。地方公共產品供給體制的一個明顯缺陷就是不夠重視當地居民的需求。在一些時候，地方政府提供的公共產品并不一定是當地居民所急需的，甚至不是其所需要的。如果民眾意愿不能夠得到充分表達，地方公共產品的供給就會由地方政府部門做出決策。一旦政府官員存在官僚作風，這種情況就會更加突出。因此，要培育和增強當地居民參與決策的愿望和積極性，完善轉移支付資金使用過程中的居民需求信息表達和民主決策機制，地方公共產品的供給要建立在充分的民意調查基礎上，通過社會成員在平等合作的基礎上廣泛參與討論協商，使民主決策制度化、規范化、程序化，從而形成合理合法的決策，使轉移支付資金的用途與當地居民需求相一致。

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Abstract： The domestic and foreign classical empirical research shows that the central fiscal transfer payment has more stimulating effect on local public expenditure than that of increasing equal income of local residents，which is called "flypaper effect". This paper analyzes the institutional effects of transfer payment in China's inland areas and border areas by panel data，finds that the per capita transfer payment coefficients in the general budget expenditure equations of inland and border areas are 10.711 times and 6.062 times that of the per capita GDP coefficient respectively，and transfer payment in China also has this phenomenon. According to the empirical results，we should promote the standardized transfer of payment management in border areas，strengthen the performance evaluation of the use of funds，and improve the residents' demand expression and democratic decision-making mechanism，to improve the transfer payment allocation and efficient use of funds.

Key words："flypaper effect"；financial transfer payment；panel data model；frontier area

（責任編輯：李 萌）endprint