基于PPP模式的我國養老產業發展的路徑研究

沈芷薇+楊裕澄

一、什么是PPP

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即“政府和社會資本合作”模式，可分為外包、特許經營和私有化三大類。財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中指出：“政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，即由社會資本承擔設計、建設、經營、維護基礎設施的大部分工作，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”即PPP模式強調在政府和社會資本之間建立起一種長期、全過程、利益共享、風險共擔的伙伴性質的合作關系，以提高公共產品服務質量和供給效率。

近年來，國家支持推廣PPP模式的政策導向在國內掀起“PPP熱潮”，當下“PPP”模式正作為一種新型的重要融資渠道，逐漸滲透到政府、社會資本家、民營企業家的融資觀念中。目前主要投資集中在基建、交通運輸、房地產等項目上，而養老類PPP項目中投資熱度較高的領域是醫療、老年社區服務及醫養結合。

2015年“供給側改革”的思路提出后，政府和社會資本合作模式成為改革的重要抓手。李克強總理在談到供給側改革時，明確提出“必須從供需兩端加大結構性改革力度，以擴大有效需求倒逼供給升級，要深化改革，尤其是投融資體制改革，充分運用公私合營（PPP）、特許經營等改革方式。”2017年3月16日，國務院印發《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》，提出制定社會力量進入醫療、養老、教育、文化等領域的具體方案，明確工作目標和評估辦法，引導社會資本以PPP模式參與醫療機構、養老服務機構、教育機構等領域的建設運營，開展PPP項目示范。

二、我國養老產業發展的困境分析

目前我國人口老齡化加劇催生“養老危機”，“少子化”、“空巢化”等核心問題愈加凸顯：截至2016年，60歲以上老年人口已達2.2億，而80歲以上老年人口已達1300萬，約占全國老年總人口的9.7%，且每年增加4.7%。預計到2020年，我國60歲以上老年人口將增加到2.55億人，占總人口比重提升到17.8%左右。由于我國出生率的大幅下降和預期壽命的不斷增加，老齡化進程呈現加快趨勢，人口老齡化已成為我國面臨的最重要的民生問題之一。然而，與之相對的是我國養老服務業發展的滯后。我國養老產業發展的困境是：養老需求旺盛但給付能力不足。我國養老機構由于被定性為社會福利機構，其經費完全由財政撥付。然而作為“未富先老”的國家，在中國目前的經濟發展水平和政府職能轉型緩慢的條件下，中國很難拿出大量資金投入到養老機構的建設中，從而導致了養老機構數量少、設施陳舊、服務質量低、無法滿足老年人需求等問題。目前我國養老事業尚處于起步階段。2016年，我國60歲以上老人每千人床位數29.4張，僅為國際標準規定的一半左右，存在較大差距。

目前比較盛行的養老模式主要有三種：居家養老、社區養老和機構養老。居家養老指老年人居住在自己或血緣親屬的家庭中，由其他家庭成員承擔提供養老服務的費用；社區養老是老年人居住在自己或血緣親屬家中，由政府向社會購買服務并上門提供給老人；機構養老則是老年人集中居住在養老機構中，養老機構為老人提供專業的醫療及養老服務。這三種養老模式在我國最為盛行的是居家養老模式，目前我國約有96%的老年人使用該模式。這是由我國的國情與傳統文化決定的，自古以來儒家文化、養兒防老、世代同堂的觀念便根植在國人的思想中，老人享受在家中的大家長地位，更愿意與子女一起生活。這種家居養老的模式實際上減去了一部分政府的養老負擔，然而卻加重了青年人的經濟負擔。由于獨生子女政策，一對獨生子女夫妻將來要承擔四位老人的養老壓力，而目前二胎政策的全面放開，使夫妻承擔的贍養成本愈發增多。加上目前社會貧富差距擴大、房價激增、工作市場競爭力強等問題，青年一代終究會不堪重負。因此，家居養老向社會養老過度勢在必行。

社會養老包含社區養老和機構養老兩種模式。然而，我國是未富先老的國家。美國在跨入老齡化國家時，其人均收入在5000～10000美元，而我國步入老齡化階段的人均收入僅為1000美元。考慮到我國目前的經濟發展水平，并且處于經濟轉型的重要時期，政府難以投入大量的資金在購買社區服務上。同理，在建設福利院等養老機構時，政府也無法撥出更多資金。目前社區養老和養老機構的服務數量和質量堪憂，資金匱乏已成為我國養老業發展的主要阻力。而一些高端的養老機構，價格則為多數人所承擔不起。據統計，天津一家高級養老機構一年所需的花費是40萬人民幣。

三、基于PPP模式的養老現狀分析及路徑構建

將PPP模式應用于我國養老是基于我國當前國情得出的可行之策。PPP模式是政府與私人利益共享、風險共擔、全程合作的共同體關系。在這種模式下，政府的財政負擔減少，而私人組織的投資風險也大大降低。在當前我國養老服務業發展停滯不前的情況下，引進PPP模式可以有效地改善現狀。首先，私人組織與政府共同出資，可以有效解決政府單方面推行養老項目的資金瓶頸，且有利于促進政府職能的轉變，通過鼓勵社會資本的介入，活躍市場資本，且政企雙方建立長期合作伙伴關系能夠提高運營效率。其次，一些對于養老產業望而卻步的私人組織，通過與政府合作獲得堅實的保障，大大降低投資風險，從而得以跨入養老產業的領域，并能發揮其在資金、技術、管理和運營方面的專業優勢。養老是為我國民生做服務，解決我國民本問題，對樹立企業的形象，弘揚社會正能量，都有良性的效果與示范。因此，“PPP+養老”模式能實現“雙贏”，有效擴大我國養老產業規模數量，緩解和改善因養老資源欠缺帶來的社會壓力，有利于養老機構提供不同層次的服務，滿足多元化的養老需求。

然而，在PPP養老模式的路徑構建中，應注意避免過度重視融資。如果是以彌補財政赤字、資金短缺為主要動機，順應政府的資金需求導向，以PPP之名行債務融資之實，造成重引資輕效率，這樣的合作伙伴關系極不穩固，實際上偏離了PPP模式對伙伴關系的定義。PPP模式的推行應當基于提升國有壟斷經營模式下養老服務業的運營效率這一初衷。endprint

同時，在PPP養老項目的具體實踐過程中，政府和私營機構在合作伙伴關系的構建上會面臨諸多問題。第一，政企雙方的權責劃分缺乏科學權威的參照標準。PPP模式中構建的合作伙伴關系強調的是“公平和效率”，發揮雙方各自稟賦的優勢。而在PPP項目運營期間，雙方的權責界限往往會變得模糊，例如演進為由政府部門主導、私人部門從屬的關系。第二，養老產業具有資本回收周期長的特性，要求建立風險監控體系，進行合理的風險分配。在風險分配上，政府和私人機構應當以尋求“最佳”風險分擔為立足點，將風險分配給最有能力承擔風險的一方。第三，PPP養老模式中，競爭壓力的匱乏會導致服務質量降低，在PPP養老項目投標過程中建立競爭機制才能確保私營部門提供有效的投標。第四，公私合作伙伴關系難以保持長期穩定，存在長期契約短期化趨向，隨著時間推移，公私雙方的分歧如不能得到及時調解，其伙伴關系便可能背離“共享利益、共擔風險”的初衷。

四、PPP養老模式的實施路徑及對策建議

為確保PPP養老項目有效落地，促進政府和私人部門構建長期穩固的合作伙伴關系，應當注重權責分立、風險管理計劃、競爭體制等多項體系的建立。首先，政企雙方必須認同該交易不是一個買賣合同而是一種合作關系，雙方要共同分擔風險和責任。明確雙方各自的職責，對所有權的分配、權利和責任的識別、商業模型的構建等進行商議，并且在互動過程中應遵循公平、適當的原則。其次，構建風險分擔戰略。先識別項目中所有風險，檢驗每個風險，交予哪一方控制更為妥當，政府可將合適的部分風險轉移給私營部門，私營部門不具相應能力管理的風險則應由政府回收風險。風險分配遵從成本—效益原則，力求達到“最佳風險分擔”。同時，競標過程中需要引入競爭機制，激勵私人機構以最大限度的提高設施服務效率以及增加可維護性、降低項目壽命周期成本為目的進行設計。通過建立充滿競爭的合格競標者市場，鼓勵養老產業差異化、多元化的服務，激發社會資本的創造力和活力。最后，要建立長期穩固的公私合作伙伴關系。在許多市場條件下，在PPP模式中，政府和私營部門在許多重要的商業問題上雙方還存在很大的分歧，政府通過PPP項目和市場進行對話的價值便得以彰顯。公私雙方需制定標準化的PPP養老項目管理合同，同時，政府應當轉變觀念強化契約精神，強化平等意識，只有在公司雙方處于平等地位的前提下才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作，雙方應始終將“效率—公平”取向確立為項目全生命周期中的核心價值取向。

對于中央政府層面，則應鼓勵私人部門進入該領域，加大資金支持力度，設立中央層面的PPP引導基金，為社會資本、參與PPP項目的股權投資。“PPP+養老”模式將為我國養老產業這一成長型朝陽產業注入新的生機。

參考文獻：

[1]曹遠征，付曉建.PPP：政府和社會資本合作的制度經濟學分析[J].對外經濟貿易大學，2016（08）.

[2]周正祥，張秀芳.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟件學，2015（01）.

（作者單位：南京師范大學。指導老師：李金生）endprint