淺析氣候可行性論證管理制度

王海 余蘭

摘要：建設項目氣候可行性論證管理制度是氣候可行性論證實施的關鍵，本文著重分析了現階段實施的建設項目氣候可行性論證管理的特點及其在實際操作中所遇到的問題，并針對這些問題進行科學分析與歸納，提出合理化建議。

關鍵詞：氣候可行性論證；管理制度

“為宮室之法日：高，足以避濕潤；邊，足以圉風寒；上，足以待雪、霜、雨、露。”在中國古代《墨子》一書中，古人就將氣象條件納入建筑和工程設計的考慮因素。目前，隨著世界各國對于氣候問題的逐步重視，我國建設項目氣候可行性論證工作也進入快速發展階段，同時，我們也不難看出當前氣候可行性論證工作即將面臨的困難和窘境。當前，我國以全面建設和實現小康社會為首任目標，勢必要以發展經濟為第一要務。世界各國的發展歷史經驗告訴我們，一個國家的經濟發展，勢必會帶來一系列的負面影響，不可避免的影響和破壞氣候環境。在新形勢下，怎樣既能發展經濟，又能防止破壞氣候環境，成為擺在我們面前的最大難題，這些問題時時刻刻都在呼吁氣候可行性論證制度的完善和加強。

一、現階段氣候可行性論證的管理制度概述

通過氣象立法者的努力，2000年1月1日，《中華人民共和國氣象法》實施，“氣候可行性論證”一詞通過立法正式啟用，作為法律概念走上了歷史的舞臺。接著，為落實《氣象法》有關氣候可行性論證工作的有關制度，中國氣象局制定了配套規章《氣候可行性論證管理辦法》（中國氣象局第18號令），于2009年1月1日起施行。之后，各地關于氣候可行性論證的法規規章如雨后春筍般的出臺，據統計，共有黑龍江、山西、廣西等9個省區出臺地方法規和規章對氣候可行性論證管理制度進行了細化。

1.法律層面的管理制度

《氣象法》第三十四條第一款規定，“各級氣象主管機構應當組織對城市規劃、國家重點建設工程、重大區域性經濟開發項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發利用項目進行氣候可行性論證。”該條規定將城市規劃、國家重點建設工程、重大區域性經濟開發項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發利用項目四個敏感領域與氣候可行性論證建立了比較明確一一對應關系，上述四個領域的建設項目都必須嚴格按照規定開展氣候可行性論證工作，任何人都不得擅自提高或降低標準。

2.部門規章對管理制度的完善

《氣象法》由于出臺時間較早，規范比較原則。尤其是“氣象主管機構組織”等字眼，并未明確氣候可行性論證由氣象部門開展還是中介組織開展。因此，2009年出臺的《氣候可行性論證管理辦法》對氣象法原則的規定進行了細化和解釋。其一，明確給出氣候可行性論證的定義。氣候可行性論證活動是合理開發利用氣候資源，避免或者減輕規劃和建設項目實施對氣候的影響。其二，細化了氣候可行性論證的范圍。將氣象法規定的范圍歸納為8個領域，相似和相近的進行了整理和歸納，便于今后的管理和使用。其三，規定了氣候可行性論證的辦理程序。具體規定了氣候可行性論證的辦理機構，辦理條件，申請材料，流程，時限，證書管理等程序。

3.行政審批制度改革后管理制度的變更

2016年5月19日，國務院印發《清理規范投資項目報建審批事項實施方案》（國發[2016]29號，以下簡稱國發29號文件），將“重大規劃、重點工程項目氣候可行性論證”列為投資項目報建審批涉及安全的強制性評估事項。原18令的內容根據國發29號文件規定進行了相應的變更。重大規劃，重點工程項目2個領域的氣候可行性論證變更為強制性評估項目，納入建設項目聯合審批環節。原18號令規定的其他領域的氣候可行性論證變更為推薦性評估性事項，仍按照18號令管理。自此，氣候可行性論證分為強制性評估事項和推薦性評估事項。

二、現行管理制度的不足

1.具體類別劃分中的問題

法律法規沒有對氣候可行性論證的建設項目分類作出具體細致的劃分。比如，在綜合考慮各種建設項目與氣候條件的關系的基礎上，將重大建設工程項目氣候可行性論證的內容歸納為：基本情況調查、氣候背景分析、氣候資源評估、氣候災害的影響評估、氣候極值的推算、污染氣象條件分析、預防或者減輕氣象災害的具體對策和措施等7個方面。除太陽能，風能建設工程外，不用進行氣候資源評估，只做其他6個方面即可。再比如，投資數額較小的建設項目，進行氣候可行性論證可適當降低標準，以免氣象參數過大，造成設計成本浪費。以上種種問題容易造成地方氣象部門在建設項目審批過程中缺乏客觀指導，對于一些項目只能依靠自己多年工作經驗進行主觀判斷，這樣的后果將導致建設項目氣候可行性論證審批管理不嚴，執行效率低下。

2.項目論證內容重復

有些區域的公路，鐵路，民航，水利鋒基礎設施的建設項目在該行業或區域的規劃已經針對該建設進行了詳細的氣候可行性論證。但在這些建設項目在實際投入建設過程中，還要作為一個單獨的建設項目履行氣候可行性論證手續，不僅違背可審批部門高效，便民的初衷，也增加了建設項目的資金負擔。

3.論證可研銜接不夠

目前，發改委按照行業特點對建設項目可行性研究報告進行了詳細的分類。同時，按照年度計劃，對重點工程也進行了專項分類。因此，在大部分地區，單獨建設項目的氣候可行性論證與并未與發改委的可行性研究報告緊密聯系，因此，潛在著很多的氣候風險隱患，甚至很多地方大型工程根本沒有進行氣候可行性論證而盲目開工建設。

三、氣候可行性論證管理的措施和建議

1.健全完善強制性評估管理制度

國家規定強制性評估重大規劃、重點工程項目范疇內的氣候可行性論證應當按照黨中央、國務院關于深化“放管服”改革和優化營商環境的部署要求，嚴格按照《行政許可法》等法律法規規定，構建科學、便捷、高效的分類管理審批體系。考慮到現行的法律法規已經對強制性氣候可行性論證的范圍、條件、程序等進行了詳細規定，這里不再贅述。僅討論實踐過程中急需的氣候可行性論證分類管理制度。其一，現階段根據建設項目對氣候的影響程度，將氣候可行性論證分為三個大類：第一類僅針對風能、太陽能建設項目，其氣候可行性報告包括含氣候資源評估在內的所有7項內容；第二類針對氣象災害敏感區域內的建設項目，其氣候可行性論證報告包括除氣候資源評估以外的其他6項內容；第三類針對不在氣象災害敏感區域的建設項目，其可行性論證報告包括除氣候資源評估，氣象災害風險評估以外的5項內容。其二，制定《建設項目氣候可行性論證分類管理名錄》，名錄應當分為若干大類和小類，行業排序應當依據《國民經濟行業分類代碼》的要求確定，對所有名錄內行業確定氣候可行性論證級別。建設單位應當按照名錄的規定，分別組織編制一類，二類，三類氣候可行性論證報告書。

2.推薦性論證管理制度

按照國家行政審批改革總體戰略安排和布置，除國家規定建設項目強制性評估范疇以外的建設項目，應當采取推薦性氣候可行性論證管理制度。由于改革時間較短，也沒有可遵循的歷史經驗參考，推薦性氣候可行性論證管理制度并不能照搬成熟行政審批制度，應該采用引導和鼓勵為主的管理制度。具體來講，包括氣候可行性論證自愿開展制度、氣候可行性論證準入制度和氣候可行性論證激勵制度。其一，氣候可行性論證自愿開展制度是針對建設單位來講的。所謂自愿性，是指你自己可以選擇論證，還是不論證，如果論證，選擇什么樣的論證來證明。但是，一旦選擇了，就要完全按照這個論證的規則來運作。

其二，氣候可行性論證準入制度針對的氣候可行性論證具體論證單位，不是建設單位。考慮到氣候可行性論證對科學性、準確性、安全性的要求都很高，需要具備一定能力的論證單位開展。因此，根據行政審批改革的整體方向，推薦性氣候可行性論證應當按照《認證認可條例》規定的國推自愿認證管理制度開展。推薦性氣候可行性論證由國家認證認可管理部門進行行業管理，由經批準并具有氣象服務認證資質的認證機構按照開展實施。這樣，既可以保證氣候可行性論證質量有所保證，也能讓建設單位有選擇“品牌”的機會。其三，建立全方位推廣氣候可行性論證激勵制度：一方面，對于經過氣候可行性論證的建設項目發放綠色標識。按照氣候可行性論證的級別分別發放一級，二級，三級標識，用以突顯建設項目采光，通風，適宜居住等條件的優劣。通過氣候可行性論證提高建設項目的口碑，從而提高其價格。另一方面，對于開展氣候可行性論證的建設單位實行“白名單”制度。定期向社會公布對氣候改善作出貢獻的企業名單，提高其企業知名度和口碑。同時，聯合有關部門在貸款優惠，稅收，財政補助，行政檢查等方面給予照顧，面向市場主體引導提質升級，增加市場有效供給。