協商民主視域下的農村兩委關系研究綜述

尤詩琪 張仲濤

摘要：在中國農村村民自治的實踐中，兩委關系不協調的問題日益凸顯，威脅到農村的經濟發展和社會穩定，由此兩委關系問題就成為中國村級治理的關鍵問題。針對兩委關系問題，學者們就從其歷史淵源、實質意蘊、類型表現、實踐模式和制度創新等方面展開了深入的研究，但是現存的制度和模式只是一定程度上緩解了兩委矛盾，其根本問題無法得到解決。本文梳理了有關兩委關系的現有理論和實踐形式，旨在對今后的兩委關系研究能有所幫助和啟示。

關鍵詞：協商民主；農村兩委關系；綜述

一、兩委關系的歷史淵源

新中國成立后至改革開放之前的農村被視為是黨的一元化絕對領導時期，而20世紀80年代被普遍認可為村民自治的萌芽時期，自此村兩委開始出現并不斷發展，農村黨組織的地位以及功能也開始隨著不同時期的變化而改變。張樂天、于建嶸都認為一旦村黨支部建立，便是處于村莊組織體系中的核心地位。1982年-1987年被認為是村民自治組織正式建立初期或者萌芽期，其標志為村民委員會被確定為農村的基層群眾性組織。隨后一年中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉鎮的通知》，針對村委會在農村的具體建立工作提出了要求。此后，恢復鄉鎮政權、建立村委會的行動在全國范圍內展開。在這一階段，黨組織擁有絕對領導權，村委會只是聽從黨組織的指令行動。

多數學者將1987年-1998年視作村民自治的推進期或者法律制度的建立和基本定型時期。1987年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，這部法律是第一個指導性文件，村民自治自此有了法律依據，同時作為村民自治中產生的兩委關系，也有了一定的法律基礎。對于這一時期，王振耀指出，在村組織中，村黨支部依舊是處于核心地位，往往承擔了村內的大小事務且身兼數職。村長或村委會主任的角色其實就是村支書的助手或執行人。因此學術界普遍認為在這一階段，村支兩委之間不存在明顯的矛盾，僅有的也是村支書和村主任之間的個人糾紛，而不是體制問題。

1998年是兩委關系的重要分水嶺，1998年后兩委關系開始進入深化階段。村組法的正式的出臺，意味著我國的村民自治工作開始步入迅速發展階段，作為村民自治的重要載體的村委會以及村黨支部，也由此得到了確定。在此之前，相當一段時間里，兩委關系的問題并不是村民自治中所關注的核心問題。對此王振耀認為在村民自治的試點過程中，他們對兩委關系問題采取了一種不爭論的態度，先將村民自治步入正軌再說。

二、兩委關系研究的總結

（一）兩委關系的類型與表現形式

1.兩委關系的類型。不同學者主要根據權力的構成要素、沖突表現主體、村莊性質等對“兩委”關系進行了分類，主要包括以下三類：

郭正林教授以權力的構成要素作為切入點，把二者關系分為：“黨強一村強的民主合作型、黨強一村弱的行政主導型、村強一黨弱的自治主導型和黨弱一村弱的組織渙散型”。“程同順同樣從權力角度出發，根據兩委對權力的分配，將兩委關系劃分為五種，第一種是兩委都在職權范圍內掌握各自的權力，關系融洽；第二種是兩者雖存在一定的小矛盾，但并不嚴重，基本能夠相處和諧，第三種是村委會或黨支部其中一方經常越權；第四種是村委會與黨支部相互越權、處于“頂牛”狀態，第五種是村委會和黨支部互推互讓、擱置權力。

賀雪峰根據村莊的性質和干部職位的經濟吸引力把村支兩委（主要是“兩委”的負責人）的關系分為四種理想類型，他認為A、B、C、D四類村莊為村支書與村委會主任特殊關系的性質提供不同的發生機率。A類村莊是一種正常的矛盾外向型的村莊，B類村莊是一種正常的矛盾內向型的村莊，C類村莊是一種不正常的矛盾內向型村莊，D類村莊是一種不正常的矛盾外向型的村莊，這種類型的村莊就具有很大的癱瘓可能性。

根據兩委問沖突表現的主體不同，徐增陽、任寶玉將兩委關系劃分為三種類型。一是個人間沖突。即村主任和村支部書記個人之間因性格、工作方式、個人素質等方面存在著差異性，進而工作上會產生一些磨擦。二是組織間沖突。作為村莊里的兩個決策中心，現行的制度規定對兩者的職責、管理對象和權限上沒有做出明確的界定，因而組織間存在職能重疊的部分，導致了村委會和村黨支部的沖突。三是權力問沖突。村黨支部與村委會之間存在著權力授權來源的不同，且作為政府“代理人”的村黨支部和作為村民“當家人”的村委會之間，各自扮演著不同的角色。

總的來說，可以將兩委關系歸納為四種：一是“理想型”，即村委會和村黨支部都能夠安守本分，并在職能范圍內行使權力，相處和諧；二是“一元型”，即其中一方擁有領導權，由其來領導鄉村治理和日常公共事務；三是“沖突型”，即雙方都想要掌控主導權，互不相讓，關系僵硬；四是“渙散型”，即雙方都無心與鄉村治理，村莊處于無序狀態。

2.關于兩委矛盾的表現形式。學者們對兩委不協調的表現形式進行了歸納總結，其依據主要是村支兩委對權力的掌控度。張金亮將兩委間矛盾分為三種情況，分別為：一是村黨支部擁有絕對領導權。片面地將黨的領導作為一切行動的依據，打壓甚至是不承認村民自治；二是村委會掌控大權。村委會一意孤行，按照自身意志處理事務，不與黨組織商量，并且運用各種手段打壓村黨支部；三是村委會和黨支部間沖突尖銳，爭奪權力，造成對抗局面。“張長立對兩委關系的不協調表現分類更加微觀，將兩委的爭權形勢分為沖突對抗和推諉扯皮兩種。

（二）兩委關系的實質與生成基礎

1.兩委關系的實質。徐勇教授在1997年提出，村委會和村黨支部同處于村莊內部，但是其性質功能不同，這兩者問的關系對村民自治的推進起到了至關重要的作用。賀雪峰直接指出兩委沖突的實質就是兩者間的利益沖突。徐增陽認為，兩委關系的實質是國家行政權與農民的自治權之間的沖突，是國家與農民的沖突以及兩者問緊張關系的外顯，是政務與村務的沖突。但是多數學者在后來指出，兩委間關系不能簡單的概括為行政權與自治權的關系。郭正林從中國農村二元權力結構的角度來探討兩委關系，他提出村莊中的村民選舉，因其公開性和民主性而產生了一種自下而上的權力，成為農村權力結構由一方占主導地位轉向了二元領導階段的催化劑。

2.兩委關系的生成基礎。不可否認，兩委矛盾是多種因素綜合作用的結果，學者們的分析角度也各不相同。從職能角度來分析兩委關系成因的是較為普遍的做法。核心觀點就是現有法律和文件無法對兩委的職能進行清晰的界分。黃駿認為村黨支部和村委會各自治理鄉村所依據的制度是不一樣的，并且兩個制度問內容有重疊的部分，難以區分職權；從人際關系角度來探尋兩委關系也是多數學者的研究方向。賀雪峰直接指出兩委關系可以說成是村支部書記和村委會主任之間的關系。

兩者之間的關系對兩委關系起決定性作用；制度的缺陷和權力來源的差異是大部分學者都會提到的主要原因。景躍進教授認為兩委關系的沖突，更深層次的講就是兩種政治邏輯間的矛盾，具體來說就是傳統的“自上而下”的權力獲取途徑和自治產生的“自下而上”的權威獲取途徑間的沖撞。由此看來，村委會和村黨支部間會存在不協調甚至是沖突的現象，主要原因就是兩者權力來源的不一致。

依據上述，初期關于兩委的研究主要在于歸納兩委關系的類型以及兩委關系的表現形式上。研究者們在此基礎上，發現多數村莊內兩委關系不協調的現象較為普遍，因而學者們進一步從多角度探究兩委矛盾的生成基礎以及兩委關系的實質。試圖對調適兩委間關系有所啟發，從而完善村民自治制度。也正是在這些研究成果上，學界探索出多種調適思路和實踐模式，為兩委關系問題的解決提供了理論支撐和具體的方案。

三、兩委關系調適的實踐

眾多學者從不同角度提出政策建議和解決思路，試圖緩解兩委矛盾。主要包括完善相關法規及規定、改進村干部的選舉制度、規范村務運作流程和提升村干部素養等。并且學者們還試圖將兩委關系的調適歸納為模式。王金紅指出，在村民自治的背景下，村黨支部和村委會之間本不是天生的對立，兩者存在著協商合作的可能性。在進行了歸納梳理后發現，這些調適的方法和思路中，大部分都滲透著協商民主的理念，即通過協商或公共協商，強調對話、討論、辯論、審議與共識。

（一）兩委關系調適的制度設計與實踐模式

1.兩委調適的制度設計。眾多學者結合我國的歷史背景和農村實際情況，對兩委關系調適的制度設計研究做出積極的貢獻。其中主要集中在兩個方面，一是通過制度合理分劃村委會和村黨支部的職權范圍，二是建立健全配套制度。徐付群、周郎等人認為，必須在制度設計上徹底厘清村黨支部和村委會的職責權限。他們提出必須從立法和政策方面劃分好兩委關系，否則兩委沖突將一直延續下去。徐增陽、任寶玉同樣認為可以通過制度創新，來明確規定村委會和村黨支部的職責權限，黨支部可以管理方向性的“大事”，村委會管理具體的執行事務。姚巧華指出要盡可能減少管理上的沖突點，使兩者能夠在各自的領域實施管理和運行，互不侵犯，并且雙方之間要建立協調機制以便更好的實現制衡與合作。但是唐鳴對此并不贊同，他認為這種主張在現實中沒有什么可行性，因為村內大量存在的還是日常的具體事務。對于村黨支部來說，脫離了有關本村經濟建設和社會發展這類重要問題，其領導核心作用也就無處存在。所以在現行的體制下，無論是法律還是政策，都不可能清楚的劃分村委會和村黨組織的權責范圍，使其沒有重疊的部分。

2.兩委調適的實踐模式。在實踐中產生的、具有代表性的主要有以下四種基本模式：一是發端于山西省河曲縣“兩票制”，該制度是農村基層黨組織負責人產生方式的創新。李連江將兩票制看做村黨支部選舉的一種組織技術。白鋼、余維良具體說明這種組織技術是存在于選舉過程中，一般先經過海選選出候選人，再從這些候選人中選出村委會成員，進而被運用于黨組織選舉中。二是衍生于其他領域的黨政關系模式，其核心在于從結構上化解兩委矛盾的“一肩挑”模式。在村民自治的領域，這種衍生首先在1998年威海市的直選中出現。作為“一肩挑”的配套措施，兩委班子可以交叉擔任，即村黨支部成員可以兼任村委會中的職務，村委會成員同樣可以從事黨支部的工作。為了實現一肩挑，有兩種操作方法。一是從村支書到村主任的路徑，另一個是從村主任到村支書的路徑。為了實現一肩挑的目標，設計兩委選舉程序，學者們對這一問題的研究有兩種理論，分別表述為“兩選聯動機制”和“兩票制模式”；三是“一制三化”模式，該模式是武安市在2000年為解決農村兩委關系建立的權力分享和相互制約的機制和制度模式。其重點強調建立“兩委”聯席會議制度、“三審”財務制度、村委會向村黨支部請示匯報工作制度和民主評議村“兩委”班子成員制度；四是青縣模式，自2002年起，青縣開始實行村代會常任制，由此展開了村級治理的新章程，形成了具體強烈特色的農村治理新機制。具體內容可概括為“健全一個組織，調整三種關系”。

（二）實踐模式的比較研究

景躍進從制度創新的方式與維度以及模式的合法性與績效兩個角度，對“一肩挑”、“一制三化”以及“兩票制”這三種模式的特征進行了比較，并且分析了三種模式的關系。他認為：從制度創新方式來看，由于村民自治的復雜性和地方根據具體情況執行的傳統，這三種解決模式都具有地方性和自下而上的特點，但是在制度創新的過程中，由于每個地方所承受的壓力不同、環境差異等原因，在制度的供給方式、推廣方式、制度的原創性等方面各有千秋。從解決方式來看，三種模式都致力于改善兩委矛盾，但方式各不相同。具體來說，兩票制是為了重塑黨組織的權威，一肩挑則是注重從結構上根本性的解決兩委矛盾，一制三化模式則是想要通過和平的方式來解決，使得兩委能夠合作共事，權力共享。從合法性角度看，一般認為自下而上的方式合法性程度較高。其中兩票制和一肩挑都采取的自下而上的回答路徑，而一制三化則是自上而下的，且直接將村支書視作權力中心，所以學界對該模式的合法性存有懷疑態度。從解決兩委矛盾的績效角度，一肩挑的潛能是最高，因為該模式是從結構上直接解決。兩票制的潛能主要是從支部權威基礎轉換上人手，而一制三化在解決兩委沖突上較困難，其制度績效在成本上要稍大一些。對于三種模式之間的關系，景躍進認為兩票制可以作為一種基礎性的安排，與其他的兩委制度設計相融合，并且可以發現三種模式的捷和中心以及未來發展趨勢都趨向于“一肩挑”。

（三）有關“一肩挑”的爭論

在現有兩委關系調適的實踐中，“一肩挑”模式引起了學者們的廣泛討論。唐鳴在分析了一肩挑模式的政策由來和具體實踐后提出，學界和實際工作中針對一肩挑的激烈討論主要集中在兩個問題上，一個是應不應該提倡一肩挑，另一個是應該如何去實現一肩挑。

1.學者對一肩挑的肯定方面。黨國英對一肩挑表示贊成，并且主張黨政結合。他認為兩委合一有利于加強且改善黨對鄉村的領導，是鄉村民主政治的重要發展。苗佳從六個方面分析了一肩挑的優勢。一是一肩挑有利于村民自治；二是一肩挑有利于解決兩委矛盾，因而確定了領導核心地位，爭權現象不復存在；三是有利于提高工作效率，促進社會經濟發展；四是有利于村級干部的優化。五是通過減少干部職數，來減輕農民負擔；六是有利于基層民主政治建設。董江愛認為只有通過制度創新，實現一肩挑才是解決兩委矛盾的根本途徑。并且提出了有效實現一肩挑的途徑，即落實嚴格的民主選舉程序，民主管理，民主決策，民主監督三大民主制度。唐鳴指出，一肩挑模式得到了多數基層干部和群眾的支持，符合我國依法執政，執政方式現代化的要求。并且他認為要推進實現一肩挑，應遵循法律規章制度，尊重民眾意見，按照不同的情況，探尋合適的路徑。

2.學者對“一肩挑”的否定方面。從解決兩委間沖突方面，賀雪峰認為一肩挑并不能解決更深層次的問題，包括兩委本身的性質或授權關系所引發的系列問題。徐增陽等人同樣提出一肩挑一定程度上能夠抑制個人問沖突，但并不能完全解決組織問沖突，對更深層次的權力問沖突就更無力了。從村民自治的方面，黃駿針對一肩挑對村民自治的影響指出，一肩挑弱化了自治功能，并且也一定程度上侵犯了村民的民主權利。從鄉村關系方面，景躍進提出鄉鎮政府之所以歡迎一肩挑，是因為在黨政不分的體制下，鄉鎮政府利用鄉鎮與村莊黨組織之間的領導關系，來淡化甚至取代鄉鎮政府與村委會之間的指導與被指導關系。白鋼認為一肩挑一方面不利于改善黨對農村工作的領導，另一方面，一肩挑也不利于基層民主政治的建設，該模式并不是創新，充其量不過是“一元化領導”體制的回歸。翔勇針對干部隊伍，提出一肩挑使得干部精力有限，兩邊顧不暇接。陽信生在總結前人觀點的基礎上，提出一肩挑掩蓋或回避了兩委矛盾的問題，不治標也不治本。因而在我國當前的政治體制格局下，兩委分立才是理順兩委關系的最好選擇。

四、結語

基層民主自治制度自實施以來，對我國農村發展起到了重要推進作用，同時也說明和諧的兩委關系是民主自治制度順利運行的關鍵。其中協調兩委關系，使村委會和村黨支部能夠最大限度的為農村建設發揮應有的作用，是眾多學者探討的話題。國內學者對兩委關系的研究主要集中兩委關系的歷史淵源、實質意蘊、制度設計、實踐形式、模式比較研究等方面，并取得了豐富的理論研究成果和實踐上的經驗。但是在這一領域還留有許多問題需繼續深化研究。其一，現有的成果多是以村兩委如何為民解決公共事務，而沒有使讓民做主得以貫徹；其二，過于將制度和模式放在解決兩委問題的制高點，沒有考慮到中國農村因區域、習俗等方面存在差異，具有復雜性，因而需因地制宜的去制定解決途徑。第三，兩委關系的實踐形式與運行機制的完善研究可與協商民主相聯系。基層協商民主重在黨的領導，重在協商，這與現有實踐模式中黨的核心理念相契合，想必在調和農村兩委關系中能起良好的作用。