強化基層央行同級審計整改工作的制約因素及建議

馬紅星

摘要：審計整改是審計工作的關鍵環節，是內部審計提升組織價值的重要手段。本文從基層人民銀行同級審計整改工作存在的問題入手，研究分析了制約整改工作的原因，探討提高和完善整改工作的途徑，以此為推進基層人民銀行內部審計整改落實提供有益的參考。

關鍵詞：內部審計；同級；整改

抓好審計整改工作是審計成果轉化利用的根本途徑，也是確保審計監督工作取得實效的關鍵環節，是審計價值的直接體現。如何才能保證審計發現問題得到有效的整改、避免屢查屢犯，一直是內審工作關注的重點。

一、基層央行同級審計整改工作現狀

近年來，隨著對審計成果運用重視程度的加大，人民銀行西安分行相繼出臺了系列的制度辦法，如：《審計發現問題溝通協調工作機制暫行辦法》、《內部審計發現問題整改情況后續跟蹤檢查管理辦法》、《關于開展審計發現問題整改情況專項督導工作的通知》，并配套研發了《內審后續跟蹤檢查計算機輔助系統》等。采取了多種多樣的辦法對審計結果的執行情況進行跟蹤管理，取得了一定的成效，審計問題整改質量明顯提高。然而，通過近年的后續跟蹤工作情況來看，基層央行同級審計整改工作問題依然普遍存在，仍不能過于樂觀。主要表現在：一是整改的廣度不夠。采取“選擇性整改”，對涉及自身利益的問題，如追回損失浪費等，則往往采取蒙混過關；二是整改的深度不夠。表現為不到位、不徹底、表面化，導致只重視治標，不注重治本；三是整改的力度不夠。是該問責的沒有問責，有的問責蜻蜓點水，隔靴撓癢；四是整改的韌度不夠。往往就事論事，產生問題的根源沒有堵住，履查履犯的現象仍然存在。如何正確采取措施促進審計建議的有效執行，成為基層央行同級審計整改工作的當務之急。

二、制約同級審計問題整改工作的因素分析

1.責任追究手段有限，制度約束缺乏剛性

一是制度層面缺乏依據，對于審計問題本身的責任追究、以及整改不利情況的責任追究相關規定少而模糊，只有《中國人民銀行內審工作制度》中對拒不糾正違規問題或屢查屢犯的，應予以批評并責令其糾正，情節嚴重的，對單位主要負責人和直接責任人予以行政處分的規定，適用范圍有限。而認定主體責任或界定責任主體又很難，通常都認定為分管責任或者領導責任，對一般f生問題進行處理的少之又少。二是責任追究操作性不強，造成一定數量的內審意見未能得到有效落實，導致審計警示的效果打折扣。三是體制層面缺乏手段，基層行內審部門審計權與處理權不匹配，對被審部門糾改不力的，內審部門只有檢查權和建議權，沒有處罰權，僅能告知被審計對象限期整改，但對于拒不整改或敷衍了事的，缺乏責任追究手段。

2.重審計而輕整改，重形式而輕實質

基層行被審計部門對于同級審計項目普遍不重視，對于審計整改工作的重要性更是認識不足，整改趨于表面化。整改落實過程中，主觀上有意識地進行“選擇性整改”，對其有利的部分往往被接受，而對涉及部門利益的問題消極應對、敷衍拖延。比如，對加強內部管理的建議容易接受，因為管理指標很難量化，也沒有太多的可比性，有時只要修訂、完善凡項制度就可以算作完成整改，由于沒有實質上的管理提升，所以審計整改僅限表象。當對于一些涉及自身利益的問題，如糾正以前年度損失浪費、不當列支等問題，將會牽涉到領導干部的考獎勵問題，被審計部門往往拖延整改時間。此外，在年終目標責任制考核、先進集體評比等方面，未能將審計問題整改結果作為對部門的工作考核依據之一，也是導致同級部門對審計整改不重視的原因。

3.問題揭示不充分，審計建議可操作性差

一是審計理念上的偏差。由于同級審計項目中，內審部門與被審計對象都在同一單位，少數審計人員有礙于熟人、朋友、同事的情面，怕得罪人的顧慮，存在得過且過的思想傾向，缺乏敢于審計的勇氣和善于審計的能力，使審計項目質量不高；二是咨詢服務意識不強。部分基層行內審部門在提出問題時就事論事，未能進一步分析問題背后的原因，缺少透過現象看本質的深入揭示，以致于審計整改停留在審計發現問題的表面，得不到源頭上治理的效果；三是內審部門提出的問題整改意見缺乏可操作性和針對性。有的審計建議不符合基層整改能力和實際，致使整改意見難以得到全面落實，一定程度上限制了審計問題整改工作的效果。

4.缺乏動態跟蹤機制，整改落實趨于被動

基層行內審部門存在一審了之的心理，在出具審計報告后，缺乏全面、持續、長效的整改狀況跟蹤機制，若未開展后續審計或相關領域的其他審計，對審計整改結果的認定一般就在整改報告階段告一段落，被審計單位提出整改措施的詳略、適當與否，整改落實是否切實到位，內審部門一般只能通過整改報告判斷，相當于被動接受整改結果，缺少必要的審核和退回機制。雖然目前分行層面開發了審計整改后續跟蹤系統，從技術上和制度上改善了缺乏整改狀況跟蹤機制的現狀，取得了較好的效果，但是這些系統目前只是作為完善整改的輔助內控手段使用，沒有上升到整體法規層面，執行效力級別低，不利于基層央行審計問題整改工作的整體推動。

5.同級審計獨立性不足，審計建議執行效力低

當前基層央行內部審計機構和人員的切身利益受所在單位的控制，與單位內部利益緊密聯系在一起，審計部門力量有限，話語權弱。當被審計單位利益與審計目標要求沖突時，被審計單位可以通過多種途徑對內部審計施加影響，審計整改建議的作用難以得到有效發揮。如現行央行內審部門由本行行長直接領導，行長往往擔任同級監督審計項目的項目組長，而行長本身也是單位人、財、物事項的第一責任人，客觀上削弱了審計實效，使得同級審計的獨立性較差，問題難以暴露和落實。加上審計對象對上級行審計、巡視關注的問題往往整改更加及時，對同級審計問題整改重視程度不夠，同級監督的審計問題整改形勢更加嚴峻。

三、基層央行同級審計整改工作的建議

1.補充細化相關規章制度

進一步修訂和完善審計整改工作的相關規章制度，從制度層面建立和完善責任明確、流程清晰的多層次的審計整改機制，對審計整改的關鍵要求，如審計整改主體的責任、限期整改的時間要求等應在相關規章制度中予以明確和細化，使之具有切實的可操作性。形成對審計整改情況進行動態跟蹤機制，掌握整改責任是否在限期內得到糾正落實、整改的效果是否明顯，是否做到標本兼治，尤其是對落實不到位的要啟動整改督辦機制，提出改進措施并持續跟蹤，保障審計整改落到實處。

2.強化審計整改問責力度

建立行之有效的審計整改問責機制，一是要明確確立各單位主要負責人為審計整改的第一責任人，實行“一把手”負責制。主要負責人應對本單位的一切管理活動承擔領導責任，有利于從源頭上解決屢查屢犯問題；二是要將本級相關業務管理部門列入問責范圍，從而促進業務部門加強對其業務活動的監管，改變某些部門只抓“權”不負“責”的現狀。還可以將上級相關業務主管部門列入問責范圍，強化上級管理部門對下屬單位經濟活動的監管；三是聯合紀檢監察、組織人事等部門，按照違規問題的性質、后果、責任等，對責任人嚴格執行責任追究，對整改不到位、拖延整改、屢審屢犯的嚴肅問責。

3.加大后續跟蹤督查力度

一方面，督促被審計部門建立審計發現問題整改臺賬，并通過發送《風險提示函》、《重點關注問題督辦單》等措施，對重大問題實行掛牌督辦，要求被審計單位定期報告整改情況，審計部門定期檢查整改結果，對整改進度緩慢或不主動整改的單位，采取約談單位主要負責人、定期通報整改情況等辦法，加大督辦力度，促進重大問題整改；另一方面，探索信息化非現場后續跟蹤審督導，積極利用現有的后續跟蹤檢查計算機輔助系統，探索以在線督查、實時跟蹤為特征的聯網審計，通過網絡對審計問題進行跟蹤監督檢查，審計意見提出后，隨時檢查被審計單位的整改情況，檢驗整改的實際效果。

4.突出審計結論的實效性

在撰寫下發審計結論時，深入研究審計問題產生的背景、原因，分清是個別現象還是普遍現象，是屬于普通的、暫時的、一次性的管理問題，還是體制機制制度問題，加大與被審計部門之間的溝通，提出具體的、可操作的整改意見，提高審計意見的建設性，避免整改要求無法落實的情況。與此同時，在后續審計環節，要對審計建議整改落實情況進行分析，掌握被審計對象實施審計建議的效果、遇到的障礙、審計建議未實施或延期實施的原因，對審計建議的可行性、針對生和建設性進行再評估，不斷總結經驗教訓，促進審計建議的價值實現。

5.不斷提高內部審計獨立性

實行基層央行內審部門由上級行垂直管理，削減橫向管理，從機制上保障內審工作在本單位的定位，達到無論在地位上還是在利益上都處于第三方，使審計工作不受本單位內其它機構和人員干涉，提升內審部門的獨立性和權威性，保障審計建議的有效落實。