從個稅免征額的地區差異看居民個稅負擔的公平性

史書帆

摘要：2018版“個稅法修正案”雖然提高了居民的免征額度，但這種未考慮各地經濟發展不平衡和地區收入差距的全國一刀切的做法顯然還存在不少問題。而主張“調高東部，調低中西部”地區個稅免征額標準的差異性做法，則可能進一步加劇東西部居民稅負的不公平性。只有通過“調高中西部、調低東部”地區的個稅免征標準才能縮小東西部收入差距，真正做到稅負公平，稅制規范，社會和諧。

關鍵詞：個稅免征；地區差異；稅負公平

個人所得稅（簡稱個稅）是國家向本國公民、居住在本國境內的個人的所得和境外個人來源于本國的所得征收的一種所得稅。我國的個人所得稅制一般認為始于1980年。此前，由于長期實行的是公有制下的計劃經濟體制，國家一直未開征個人所得稅。1980年9月10日頒布的《中華人民共和國個人所得稅法》才標志著個稅制的建立，但征稅對象尚僅僅涉及外籍人士。1986年9月，針對我國居民個人收入發生了較大變化的情況，國務院發布了《中華人民共和國個人收入調節稅暫行條例》，規定對本國公民統一征收個人收入調節稅。30多年來，居民個人所得稅在國家財政收入來源中的地位越來越重要，僅次于增值稅、企業所得稅收入。個稅制對于政府籌集財政資金、調節收入分配，促進經濟社會和諧發展有著十分重要的意義。

為了照顧納稅人的最低需要，使稅收負擔盡量合理公平，稅法規定了納稅人的全部課稅對象數額中的個稅免征額度，個稅免征額就是稅法規定課稅對象中免予征稅的數額，其額度隨經濟社會發展，居民收入和物價水平等的變化而做適時的調整。

經過多方醞釀、論證，人們盼望已久的《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》（簡稱“個稅法修正案”）終于在2018年6月29日出臺了，并給予一個月的時間向社會公開征集意見，這是我國政府順應時代發展和民意要求，深得民心的又一重大稅制改革舉措。

2018版“個稅法修正案”（草案）最為引人關注的就是個稅免征額由此前的3500元提高至5000元。關于這5000元的免征額度是高了還是低了，人們的看法不一，若考慮到近年來的物價變動和人民幣購買力下降等因素，多數人認為5000元的個稅免征額度還是太低，有人提出應調至8000元才比較合理。

筆者在這里不準備就5000元或8000元個稅免征額的合理性進行辯論或發表意見，而是想從“個稅免征額度標準”的地區差異性與居民個稅負擔的公平性提出一點不成熟的看法。

我國幅員廣闊，人口眾多，經濟社會發展和民眾收入水平存在著明顯的地域和城鄉差距，歷史上形成的“北不如南，西不如東”的發展格局至今仍未得到實質性扭轉，改革開放以來的沿海優先發展戰略又在一定程度上進一步拉大了這種差距。但長期以來國家在居民個人收入所得稅的免征額度上卻執行全國一刀切的統一標準，并未考慮各地區經濟發展水平和居民收入差距等方面的因素，從而導致在居民個稅負擔上存在的不公平或有失公允。

于是，在十三屆全國人大常委會第三次會議分組審議“個稅法修正案”時，有委員提出在制定個稅免征額方面“不要搞全國一個標準”，要考慮地區發展的不平衡性。例如全國人大代表蔡毅就建議授權各省級人大常委會根據當地的實際情況，在法定的5000元幅度范圍內具體確定適用標準，上報全國人大備案。不過，這些代表主張的個稅免征額標準的地區差異性應按“東部發達地區調高，中西部欠發達地區調低”的原則，“例如廣東、上海是否可以考慮8000元到9000元”。

筆者以為，考慮到中國各地經濟社會發展的不平衡性，代表們提出國家在制定個稅免征標準時“不要搞全國一個標準”的提法是合理的，也符合中國國情，但其遵循的原則卻存在很大問題，如果照此實施，不僅不能保證政府財政收入的穩定，而且還可能導致甚至加劇東西部居民個稅負擔的不公平性。

在不考慮各地物價變動因素的情況下，由于事實上存在的東西部居民收入差距，如果按照5000元的免征標準，中西部地區居民個稅免征額以上的應納稅收入總額顯然就大大低于東部地區。表面上看，東部地區居民由于免征額以上的應稅收入較高，按照比例累進制原則（“個稅法修正案（草案）”規定5000元以上的個人收入按3%、10%、20%、25%、30%共五檔稅率累進），他們承擔了比中西部居民為高的個稅負擔，雖然如此，東部地區居民的稅后收入總額通常也會比中西部地區高。考慮到工資占GDP收入的比例，以及物價上漲和通貨膨脹等情況，5000元的個稅免征額，對于中西部地區的民眾來講并不算高，而是還“有點偏低”（李曉東委員），相反，對于東部地區居民來講，則5000元個稅免征標準相較于中西部地區居民而言還有點偏高。假定中西部地區居民平均收入6000元，而東部地區平均8000元，且都按5000元個稅免征標準，中西部居民的應納稅收入只有1000元，東部地區則為3000元。即便按比例累進稅制，東部地區居民的稅后收入總額仍高于中西部地區。若這種稅前收入差距越大，雖有累進稅制的約束，稅后東西部居民收入差距也不會有什么明顯的縮小。所以，全國一刀切的個稅免征標準不會對調節地區收入分配差距有多大實質性效應，也存在一定的不合理性。

那么，如果按有些委員說的“不要搞全國一個標準”，則其結果又會怎樣呢？這就要看政府在制定各地的個稅免征標準時遵循什么樣的原則了。若是按“東部發達地區調高，中西部地區調低”的原則，不僅不能縮小東西部收入差距，反而可能加劇這一差距，使得居民稅收負擔更加不公平。我們仍假定中西部地區居民平均收入6000元，東部地區平均8000元。現在實行差異性個稅免征標準，中西部地區按5000元標準，而東部地區則調高至7000元，此時，東西部地區居民的應納稅收入都只有1000元，且稅率一樣，但因免征額不等，收入差距也就顯而易見。如果按有些代表建議的將廣東、上海等沿海地區的免征標準調整為8000元到9000元，而其他地區按5000元的標準執行，則這種收入差距會進一步拉大。

但是，若按相反的原則進行操作，即“調低東部發達地區，調高中西部欠發達地區”的個稅免征額，結果可能會大不一樣。試想，如果中西部地區仍以5000元為標準，而將東部地區調低為3500元，這就意味著中西部地區進入應納稅的收入為1000元，而東部地區為4500元，在累進稅制下，東部地區居民因應納稅收入提高而承擔了較高的稅負，而中西部居民承擔的稅負就相對較低了，這既符合稅負公平原則，也有利于縮小東西部居民收入差距，真正發揮了稅收制度的調節收入分配效應。

也許有人會說，雖然東部地區由于經濟較發達，人均收入比中西部地區普遍為高，但與此同時，物價水平也普遍高于中西部地區，也就是說，居民收入高，但支出也大，尤其是購房支出占了居民家庭總支出的相當高比重，所以，調高東部地區個稅免征標準有其客觀合理性。然在筆者看來，東部地區居民家庭支出中雖然購房支出比重較高，但經濟學常識告訴我們，購置房產乃為一種投資行為，房產本身會升值，預期收益會增長，在我國，房產還是人們預防自己的資產縮水，進行資產保值的重要選擇。所以，當我們擔心東部地區居民購房支出較高時，也要看到隨購房而來的房產升值所導致的收入增長。若拋開購房這項不論，僅就日常生活必須品消費支出而言，我們發現東西部地區間的差別并不怎么大，事實上，近年來隨著交通運輸業的發展和各地物流的發達，居民基本生活必需品價格的地區差異在不斷縮小，因此，以物價因素為托詞而主張提高東部地區居民個稅免征額是說不過去的。

由此，筆者主張，國家在制定個稅免征標準時，一定要結合國情，充分考慮到我國地區經濟社會發展的不平衡性和東西部收入差距這一實際，制定一條能充分體現各地差異性的個稅免征標準，“不要搞全國一個標準”。在具體操作中，通過調高中西部、調低東部地區的個稅免征額來縮小東西部收入差距，既可以保證國家財政收入的穩定，也體現了收入越高，稅負越多的稅收公平性原則，真正做到稅負公平，稅制規范，社會和諧。