PPP模式下農林水利項目中風險分擔合理化研究

李旭洋 劉雨晴 潛宣諭 王譯霄 韓閱

摘要：近年來，PPP模式被引入我國基建項目中。雖然PPP模式得到廣泛認可并快速發展，但是我國在其具體運作方式上仍缺乏經驗。項目都是存在風險的，PPP作為新的運作模式，其風險更應得到足夠重視。但就實施而言，我國在PPP模式上缺乏實踐經驗，對其存在風險確認，分攤機制的認識都還不成熟的問題，而風險控制恰恰是PPP項目成功進行的關鍵因素之一。本文通過調查問卷以及電話采訪等方式，獲取關于農林水利項目的資料，并通過熵權法模型對其進行計算，最終獲得一個風險分擔比例，在分析形成農林水利項目風險的原理、相關風險主體之后，建立有效的風險分擔機制。

關鍵詞：農林水利項目：PPP項目：風險分擔

引言

從改革開放后我國的經濟步入騰飛階段，在經濟增長的同時生態問題也隨之而來，水質污染，土地鹽堿化，植被退化等等一系列生態問題層出不窮。生態環境迅速惡化已切實影響到了每一個人的生活。水資源合理利用、植被保護、維持自然生態圈穩定也因而越發受到關注。

近年來，中國政府正在努力應對環境問題帶來的重重挑戰。但是，面對巨大的生態保護投資需求和經濟下行壓力，我國的財政感受到了日益沉重的負擔，甚至無法滿足這樣的投資需求。此外，過去由政府承擔的基礎設施項目所表現出來的成本超支，工程超期，質量安全不佳，環境效果差等諸多弊端在很大程度上未能改變。為解決上述難題，PPP模式應運而生。由于PPP模式可以有效地吸引社會資本投入相關項目，進行項目的設計、融資、建設和運營，一方面減輕政府財政負擔，同時解決政府主導下，項目進行效率低下，質量差等頑疾，近年來在我國得到了廣泛認可并迅速發展。就天津而言，其2015年通過PPP項目計劃共計57個，共計投資2300多億。其中農林水利項目占比百分之十左右。

雖然PPP模式得到廣泛認可并快速發展，但是我國在其具體運作方式上仍缺乏經驗。項目都是存在風險的，PPP作為新的運作模式，其風險更應得到足夠重視。而風險控制恰恰是PPP項目成功進行的關鍵因素之一，若不能合理控制各方風險，項目進行便很有可能受阻并最終導致項目失敗，這在國外是早有先鑒的。因此，如何把握政府和各社會資本之間的角色分配，風險分攤；如何吸引社會資本并建立退出機制已成為目前亟待解決的問題。

對于PPP項目可能涉及的各類風險的研究，國內外學者已經取得了較大成果，其理論也已日臻完善。但是，特別針對農林水利PPP項目的風險確認和合理分攤的研究目前并不多見。

農林水利PPP項目多以改良生態為目的（如鹽堿地改良、儲備林基地建設），其直接成果在往往不具有消費上排他性和競爭性，因而在社會資本退出機制，風險分攤方法上都與目前研究較多的交通類，社會事業類PPP項目有較大區別。

本文針對農林水利PPPP項目的核心問題——項目風險確認及分攤，展開了研究。在分析了之前研究不足的情況下，采用熵權法，實證分析確定風險因素，引入博弈模型以試圖確定最優分攤比例。

一、農林水利PPP項目風險研究

（一）項目風險分析數據

1.數據來源

本文主要通過以下兩種方式獲取數據以及資料：

（1）調查問卷

調查問卷的內容主要包括被調查者對PPP項目各種潛在風險的評估，以及被調查者所在項目所采用的風險管控機制。為方便數據收集與分析，采用網絡問卷調查軟件（騰訊問卷）發放問卷的形式。

（2）聯系PPP項目負責人

通過財政部政府與社會資本合作中心收集各PPP項目相關信息，包括項目名稱、項目類別、項目所在地、項目聯系人、聯系方式等。通過電話聯系各項目負責人，通過電子郵件將網絡問卷發放給被調查者，即現農林水利PPP項目從業人員。

2.數據內容

在整個調查過程中，我們通過全國PPP項目綜合庫查找到全國共有858項相關工程，在初期的試填過程中，我們共撥打87個項目的聯系電話，獲得有效問卷量共為23份。通過這些初期獲得問卷，我們對問卷進行了一定修改并開始正式的調查。（問卷列于附錄）

在正式調查中，我們共聯系596家企業，撥打電話637次，經過近一個月的回收期，獲得有效問卷215份，基本分布于全國各個地區。

由于某些原因，政府工作人員幾乎都拒絕了本次調查，故參與調查的人中絕大部分來自于私人企業。

問卷中關于風險的發生概率以及發生嚴重性的分析將在第三點也就是熵權法分析結果中呈現

在問卷的第三大部分即風險影響機制中，我們也獲得了其他調查結果，而這些結果將主要應用于風險機制構建。

（二）熵權法模型的構建

在這篇論文中，我們采用熵權法衡量各個風險及其他影響因素在多方風險、責任分攤中的預期分配，將其用權重表示。

具體操作步驟如下：

a.構建各投資方各影響因素及風險指標的判斷矩陣：

b.將判斷矩陣進行歸一化處理，得到歸一化判斷矩陣：

c.根據熵的定義，根據各年份評價指標，可以確定評價指標的熵。

d.定義熵權。定義了第n個指標的熵后，可得到第n個指標的熵權。

f.計算系統的權重值。

在上面的矩陣種，x2中的i代表著每一個不同的投資方或相關政府機構，而j則代表著每一種不同的風險。

由于維數、數量、正、負方向各指標的差異，直接利用數據進行計算是不現實的。我們需要做的是使數據規范化。用極值標準化方法處理原始數據，使尺寸和數量統一。規范化之后，各指標的值均位于（0，1）。

（三）數據的計算及結果

我們將問卷調查收集到的風險評估數據進行匯總，計算出每一項指標的算術平均值，并剔除異常數據，作為原始數據，構建決策矩陣。再通過熵權法計算公式，以每項指標在不同風險項目中的波動程度判斷該指標所攜帶的信息量大小（波動程度越大，所攜帶的信息量越大，賦予該指標的權重越大），并賦予其相應的權重。進而，將各指標的權重分配給原始決策矩陣，得到加權決策矩陣。最后，通過計算考斯距離，獲得各風險綜合重要程度指標。

同時，我們將熵權法分析結果與在調查問卷中設計的檢驗項結果進行對比。我們將熵權法得到的風險綜合指標匯總成與檢驗項相對應的8大類風險綜合指標，檢驗項的指標是調查問卷中該風險被選作重要影響因素的次數占所有風險被選擇次數的比例。

二、設計風險分擔機制

（一）風險分擔機制概述

項目風險分擔機制是在項目的生命周期中各個參與方如何協調項目風險的分擔，包括面對風險的職責和權利，以及在不同階段和不同情況下如何處理風險的一種項目管理機制。

1.確定風險分擔準則

風險分擔準則是風險分擔機制構建的基礎之一，只有在風險分擔準則公平公正并盡可能符合雙方利益時，才能發揮其最大作用。

2.對風險重要性識別

判斷數據所顯示的所有風險的輕重緩急，將風險按照重要性進行排序。首先對影響力更強的風險進行分擔，促進機制效用的最大化。

3.確定項目風險分擔方

每一個風險的主要分擔方或者承受方的義務與收益都是有著更大權重的。我們需要通過熵權法數據并綜合各種影響項目盈利能力因素以確定每一項風險的主要分擔方。

4.設計風險分擔方案

最終確定風險分擔方案，不僅要確定風險的歸屬方，還需要明確風險承擔的階段和條件，以及風險承擔的方式。在方案之中明確政府與企業各方所需要承擔的風險類型以及其比重，并將其作為PPP合同可以有效執行的基礎條件。

（二）機制框架設計

框架分析階段

階段一：在立項伊始進行風險最初的分攤，初步分擔項目風險。

階段二：項目初期再次進行風險分配，共擔風險。

階段三：項目進行之后，由于環境等因素變化通過談判再次改變風險分配比例。從而需要風險跟蹤再分擔。

以上框架為風險分擔機制構建的雛形，通過框架分析之后，我們將模擬出初步風險分擔機制。

通過熵權法的計算可以得出每一種風險在企業以及政府之中各自所占的權重，從而可以有根據的對風險進行二次分擔，將權重比更高一方的風險進行二次分配，或者改變利益分配模式從而確保高風險承擔者可以獲得更大的收益。在優化的風險分配機制下，可以通過政府與企業的合理而促進資源的有效利用以及兩者利益的最大化。

（三）農林水利風險分擔機制

1.通過設計調查問卷，向PPP項目企業承擔方及政府相關部門收集項目風險的相關信息，進而通過熵權法TOPSIS對所收集的信息進行處理，將PPP項目所面臨的風險的重要性進行排序，以此為依據分析得出PPP項目所面臨的主要風險。根據所收集到的215分問卷結果中的48項風險的發生概率指標和影響程度指標計算出風險發生概率的熵權為0.74，風險發生后的影響程度的熵權為0.26，進而通過TOPSIS方法，計算出加權后的風險重要性指標，結果如下圖所示：

排序前10的風險中有4項屬于政治風險（R5官僚及腐敗，R7公眾抵制或敵對，R4政府違約，R2政府決策風險），4項屬于設計風險（R28設計變更，R34完工風險，R36工程質量R35建設成本超支）

同時，通過調查問卷收集了被調查者所在PPP項目目前面臨的主要內部風險和外部風險，結果如下：

有56%的被調查者認為政治風險為PPP項目所面臨的主要外部風險，另有44%的被調查者認為法律風險是PPP項目所面臨的主要外部風險，該結論與之前分析的結論相符。有79%的被調查者認為技術風險（大體同設計風險）為PPP項目所面臨的主要內部風險，同時45%的被調查者認為完工風險為PPP項目所面臨的主要內部風險，該結論也與之前分析的結論一致。

根據以上的分析，目前PPP項目所面臨的主要風險為政治風險（外部風險）及設計風險（內部風險），并深入研究這兩類風險的分擔機制。

2.通過企業走訪、文獻閱讀、咨詢指導老師，對企業所面臨的主要風險進行進一步深入分析，設計相應的風險分擔機制。根據風險來源、承擔能力、承擔成本等原則確定風險承擔方，再通過風險發生的階段提出具體的風險承擔機制。具體風險分擔機制如下：

（1）政治風險分擔機制

該風險主要包括政府決策風險、政府違約、官僚及腐敗、政策變化及公眾抵制或敵對等，具體指由于政府由于種種原因不按原計劃履約、政府政策變更導致項目無法如期進行甚至終止項目的風險。對私營企業來說屬于典型的外部風險，貫穿于項目的規劃、決策、實施、后期運營階段，主要集中于實施和后期運營階段。在我們進一步調查的過程中，有63.9%的項目負責人表示自己的項目中存在著較大的政治風險，有25.3%的人表示自己的項目會在一定程度上受到政府政策變更的影響，僅有不到15%的人表示政治風險對自己所在的項目影響不大。

可以看出，通過風險分擔準則得出的結論與調查問卷得出的結論基本一致。

政府決策、政府違約及官僚腐敗均屬于政府的內部風險，政府對這些風險有較強的控制力，而企業對這類風險難以約束，政府應提高自律性，并加強外部監督約束。政策方面，農林水利項目屬于環保類項目，屬于國家重點扶持的對象，國家對農林水利項目的扶持將一直持續，但不排除各地區的政策會有差異。具體而言，政府審批延誤可能延長項目的建設期，造成項目不能如期完工；政策變更包括水利行業政策、投融資政策、稅費政策等變更。對于政府相關方和私營企業均難以左右的政策，雙方應在項目規劃階段對該類政策的未來導向進行預測并制定相應的對策，共同承擔其風險。有些水利工程項目可能涉及到征地拆遷，其帶來的社會影響也可能比較深遠。政府應該事前進行充分論證、廣泛聽取民意，避免項目在建設期或者運營期遭受公眾反對，造成更大的損失。有些水利工程項目可能涉及到征地拆遷，其帶來的社會影響也可能比較深遠。政府應該事前進行充分論證、廣泛聽取民意，避免項目在建設期或者運營期遭受公眾反對，造成更大的損失。

（2）設計風險分擔機制

該風險主要包括設計變更、完工風險、建設成本超支及工程質量等，具體指由于項目設計方案在實施時遇到困難需要變更方案或因實際情況與原計劃不符導致無法按期完工、成本超支或在項目實施中因種種原因導致完工質量達不到預期標準的風險。在我們進一步的采訪的過程中，僅有5%的項目相關人員表示不考慮設計風險的影響，而其余95%的人都認為設計風險在自己的項目中關系重女.

可以看出，通過風險分擔準則得出的結論與調查問卷得出的結論基本一致。

在PPP項目中，大部分農林水利工程設計工作由政府負責，因而設計風險也主要由政府承擔；實施階段的風險主要來源于企業內部，小部分來自外部的不可抗力因素，需要有私營企業方承擔大部分風險，政府需負責監督私營企業的施工狀況。