論我國環境公益訴訟主體資格的完善

代麗佳

摘要：通過分析我國現行立法對環境公益訴訟主體資格的規定，探討當前環境公益訴訟主體資格立法存在的問題，就完善當前環境公益訴訟主體資格提出建議，旨在推進環境公益訴訟制度的進一步發展。

關鍵詞：環境；公益訴訟；主體資格

在我國現行環境公益訴訟制度中，主體資格是一個核心問題，也是影響環境公益訴訟能否順利開展的重要因素。為更好控制環境糾紛事態發展，我國有必要進一步完善環境公益訴訟主體資格。

一、我國現行立法對環境公益訴訟主體資格的規定

在我國現行法律中，實體法與程序法對環境公益訴訟原告資格均有相關規定。在實體法上，2015年1月，最高人民法院發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，提出可以將“經過合法程序在世紀以上政府部門登記的社會團體、民辦組織和基金會等”認定為新《環境保護法》第58條規定的“社會組織”，進一步完善了環境公益訴訟主體資格規定。在程序法上，新《民事訴訟法》第55條規定，“法律規定的機關和有關組織”針對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，可以作為主體提起訴訟。此外，在現行的《行政訴訟法》中有相關規定，該法第41條明確表達，“公民、法人和其他組織都能夠就其受到的利益損害而承擔起訴訟主體的地位”。

二、當前環境公益訴訟主體資格立法存在的問題

當前，無論是實體法還是程序法，對環境公益訴訟主體資格都有著或直接或間接的規定，體現了立法對這一問題的關注，但仍然存在著以下問題。

（一）環境公益訴訟原告資格的認定標準不明確

如上所訴，現行《環境保護法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》對環境公益訴訟主體的規定始終不夠清晰明確。《環境保護法》以及《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》雖然較為合理具體地規定了“社會組織”只要符合相關條件就能夠提起環境公益訴訟的，但是針對《民事訴訟法》中的“法律規定的機關和有關組織”，目前尚不能找到任何一部法律、法規或者是司法解釋對此有著明確具體的界定。這成為主體資格認定上一大紕漏，法院面對此類案件的司法適用容易出現困難，環境公益訴訟的立法目的和預期效果必將受到影響。

（二）公民沒有作為環境公益訴訟的原告資格

環境問題雖與公共利益直接掛鉤，但最直接和最嚴重的受害群體應該是公民個人，環境保護的主體也應該有公民個人。所以世界多數國家在環境公益訴訟的立法中都賦予了公民訴訟主體資格，體現了尊重和保護公民應有權利的立法宗旨，同時這也是公民履行相應的環境責任與義務的表現。但在我國現行法律中，公民被排斥在環境公益訴訟的主體之外，只規定了尚不明確的相關組織和機關擁有主體資格。作為公益性的基本權利，我國《憲法》對此賦予了公民明確的權利。既然根本法中有相關規定，那基本法應當貫徹執行這一憲法精神。而讓公民享有基本的環境公益訴訟主體資格，不僅可以彌補現行法律的紕漏，還可以充分發揮公眾參與公共事務的權利，發揮公民監督效益。

（三）環境公益訴訟各主體間訴權順序不明

按照現行法律規定，享有環境公益訴訟訴權不僅包括“有關機關”和“法律規定的組織”，還包括檢查機關，同時，部分行政職能部門也是主體之一，起訴主體呈現多元化趨勢。可是在司法實踐中，各個主體之間往往存在著利益聯系和矛盾，那么如何界定環境利益的適格主體就有些困難。但是在我國現行立法和司法解釋中并沒有對訴訟主體的訴權采取相應的立法規定。比如環境行政監管部門，既有行政執法權又有行政處罰權，如果作為環境公益訴訟主體，那么訴訟權和執法權之間將可能產生矛盾。因此，公權力主體和私權利主體之間、公權力主體內部與私權利主體內部如何確定好訴權的問題，直接影響著我國環境公益訴訟制度的發展和司法的進步。

（四）我國環境公益訴訟主體資格配套機制不完善

目前我國僅僅在檢查機關環境公益訴訟試點方案中規定了配套機制，這一配套機制規定了程序、條件、案件范圍等內容，但具體的舉證、管轄、時效、費用、執行等關鍵的訴訟內容卻沒有明確規定，對“有關機關和組織”如何在司法審理過程中的具體適用規則也沒有具體明確的規定，配套的司法體制改革相對滯后缺乏。而環境公益訴訟的良性發展，不僅需要該制度在立法司法執法中的制度完善合理，還需要與之相關的具體配套措施和實施措施，確保環境公益訴訟在實體和程序兩個領域都能良性發展。

三、完善我國環境公益訴訟主體資格的建議

完善我國環境公益訴訟主體資格，要以環境利益優先保護、維護公共利益、防止權力濫用、體現公眾參與為原則和宗旨，在實體法和程序法上均用足夠具體、明確的法律規定，加強對于環境公益訴訟主體的立法支撐，具體建議如下：

（一）適當放寬環境公益訴訟主體的資格范圍

首先，要保障公民參與環境公益訴訟的主體資格。環境利益侵權不僅僅是一種整體利益的侵權，更是對所有公民個體的侵權，公民理應享有訴訟主體資格。因此，要出臺明確的公共參與機制和立法保障，通過創造明確的參與方式，讓受侵權的公民知悉如何參與環境公益訴訟，拓寬公眾參與機制的途徑，同時注重公眾參與管理制度的完善性，尤其注重保障公民參與環境公益訴訟的安全性。其次，明確檢察機關職能。同社會團體、組織或個人相對比，檢察院在訴訟中占據著資源上的絕對優勢，檢察院應該對環境公益訴訟進行支撐和依托。對于社會團體、組織或個人能夠承擔主體的案件，檢察院應當予以支持起訴；對于較為復雜繁瑣、取證困難的案件，檢察院應當主動提起公訴。第三，適當放寬社會組織提起環境公益訴訟的條件。新修訂的《環境保護法》對于社會團體、組織提出了較高的準入門檻，這種高門檻導致我國社會團體或組織能夠符合標準的微乎其微，應當適當放寬其準入門檻，通過合理縮減社會團體、組織的相應手續和流程、豐富社會組織參與途徑、以法律途徑提高社會團體、組織的地位，增強其訴訟能力。

（二）理順環境公益訴訟主體資格訴權順位

環境公益訴訟主體資格訴權的順位確定應當分幾種情況具體確定。第一種情況，在僅有公權力主體時的訴權順位確定。如果有多個公權力主體時，應當按照先后順序確定適當主體資格；如果公權力同時起訴時，應當以政府環境管理機關優先于檢察機關的原則確定，因為國家環境公共利益的代表機關是環境行政管理機關。第二種情況，在私權利主體方面，如果環保團體和公民個人針對同樣的損害事實提起環境公益訴訟時，首先以起訴的先后順序確定主體資格，但可以以環保團隊優先，因為環保團隊在人力、物力、財力等方面較公民個體而言有一定優勢。如果有多個公民就同一損害事實提起訴訟，則可以參照《民事訴訟法》規定的代表人訴訟制度，推選代表進行公益訴訟活動，推選不成可以協商，協商不成可以由人民法院指定。與此同時，環境公益訴訟制度應當隨著我國國情的變化而不斷發展和進步，各主體資格的順位也應當在這一變化中相應調整，適應時代發展要求。

（三）健全環境公益訴訟主體資格的配套制度

完善環境公益訴訟主體資格需要進一步健全環境公益訴訟主體資格的聯動協作機制，保障各主體之間嚴格按照法律法規以及司法解釋行使訴權，維護環境法律公益。第一，在環境公益訴訟中規劃訴訟費用的負擔機制。現階段實行的訴訟主體預付訴訟費用的執行機制，雖然隨后在法院生效判決中會由敗訴方補償，但提前預付會讓普通公眾和一般性的社會組織對訴訟費用產生為難情緒，降低訴訟的積極性，而規劃訴訟費用負擔機制有利于提高環境公益訴訟積極性，也符合公平公正原則。同時適當降低環境公益訴訟的成本。目前我國已建設起大量的環保法庭，但實際上在司法實踐中受理的案件確比較少，原因之一就是訴訟成本過高。可通過建立訴訟費用保險和成立環境公益訴訟基金，通過社會捐助、政府撥款或收取一定比例的罰金作為該類訴訟的成本補充。第三，改革調查取證模式。由于環境問題的特殊性、復雜性，如果由訴訟主體自身承擔調查取證和舉證責任，將會非常困難。所以在調查取證上，除社會團體、組織或個人適當的自主調查取證外，環境監測機構也可以成為被委托對象，同時也可以參照《民法》上部分侵權損害的規定，實行“舉證責任倒置”原則。

四、結語

環境公益訴訟關系著廣大人民群眾的利益，其發展與完善需要長期推進、長效推進。當前，就環境公益訴訟的主體資格而言，國家在立法和司法上應該給予其更多的支持和激勵機制，合理放寬主體資格，明確主體確定的標準和界限，強化環境保護的公眾參與，在借鑒域外各國相關經驗的基礎上，不斷完善環境公益訴訟主體資格制度，促進我國環境公益訴訟制度有效發展，實現新時代下全面維護環境公益的新局面。