涉外民間組織規范化管理的創新性思考
——評《中國涉外民間組織的政府管理研究》

王浦劬

（北京大學政府管理學院，北京 100871）

魏紅英等人的《中國涉外民間組織的政府管理研究》（下文簡稱《研究》）作為我國學術界專門研究涉外民間組織的政府管理第一部全面、系統的專著，對于貫徹落實十九大精神、完善我國涉外民間組織的治理體系，優化我國政府管理涉外民間組織相關政策，具有重要的學術價值和實踐意義。就其內容來看，該書的成就集中體現在：

一、主題和研究具有獨到創新價值

該書運用中國特色國家治理理論和多學科知識，根據當今中國政治經濟生態環境，深入探討社會組織發展階段與政府管理方式之間的匹配關系，在此基礎上，系統深入研究政府對于社會組織的管理問題，其研究主題的選擇與研究，對于對中國社會組織的規范發展以及社會治理體系建設具有獨到的開創性價值。

（一）拓展和深化了非政府組織管理研究

關于政府管理社會組織課題的研究，我國學界已取得諸多研究成果，這些研究相當程度上深化了政府與社會組織關系的理論。盡管如此，從既有成果來看，對于政府治理涉外民間組織的專項研究，卻相當鮮見。由于涉外民間組織管理不僅涉及國家主權安全、社會政治經濟多重發展因素，而且涉及國際關系、國際法、公共管理、社會學等多學科理論和知識，因此，研究具有很大難度。

另一方面，因此，既有研究相對薄弱，零星的介紹性或初探性論文，集中關注的大都是涉外民間組織的現狀、政府管理必要性等內容，為此境外非政府組織治理研究的系統性和深刻性亟待強化。

相形之下，該書作者不畏艱難，積極展開對于涉外非政府組織的研究并且形成系統集成的成果，從而以專門性非政府組織治理為主題，很大程度上拓展和深化非政府組織政府管理的研究，從而擴展和豐富了中國民間組織管理的研究。

（二）為政府管理實踐提供了新穎的學理支持

涉外民間組織管理既具有民間組織管理的一般性，又具有其特殊性，需要隨著實踐發展，針對性地不斷創新理論和認知，從而為實踐之樹提供理論涵養。該書在既有研究基礎上，遵循時代是思想之母，實踐是理論之源的邏輯，基于我國政府的實踐，有機結合治理理論、主權理論、國家與社會關系理論以及管制理論，同時吸取我國傳統管理理念，分別回答了涉外民間組織的存在價值、政府管理依據以及管理方式等基礎理論問題，由此構成了政府管理涉外民間組織的新穎理論，提出了政府管理涉外民間組織的職責清單。正是這種理論創新性，為涵育涉外民間組織的政府管理者，為引導、支撐、矯正和評估其管理實踐提供了學理基礎，相信其成果運用，能夠有助于更好發揮政府管理的作用。

（三）為政府把握管理涉外民間組織的規律提供了探索性依據

二戰以后，國際非政府組織獲得了很大的發展，組織的規模和活動能量在全球治理的進程中不斷增大，活動范圍從經濟、社會、環境到人權、維和、裁軍等諸多領域。改革開放以后，我國民間組織也逐漸走出國門，隨著改革開放的深化發展，這些組織數量日多、規模益大、活動范圍和影響日益廣泛，對我國政府治理的要求愈來愈高。因此，深入把握政府管理涉外民間組織的規律，強化政府管理的科學性和有效性，通過政府管理發揮涉外民間組織的積極作用并限制其負面效應，已經成為我國政府面臨的重大現實問題。

該書細致梳理了我國涉外民間組織及其與政府關系的歷史和現狀，分析了我國政府管理涉外民間組織的過程和內容，積極從中提煉規律性的因果關系，從而對于深化政府對境外民間組織在中國發展的理解，選擇確定和合理強化中國特色的政府科學治理方式和路徑，提升政府管理績效，具有重要參考價值。

（四）為我國國內社會組織的成長發展提供了理性思路

政府對于境外在華民間組織的規范管理，可以使得國內民間組織獲得更加公平合理的發展環境，實現與境外在華民間組織的共同發展。實踐證明，政府科學合理管理下，民間組織的發展對國內經濟社會具有重要促進作用。就此而言，該書積極探討了我國國內社會組織的成長發展的理性思路，從而在襄理政府優化民間組織管理的同時，很大程度上助益于我國國內民間組織的依法合理積極發展和功能實現。

二、構建的政府管理復合模式具有問題針對性

該書聚焦涉外民間組織管理的核心問題，即“如何通過政府管理發揮涉外民間組織的積極作用并限制其負面效應”，從歷史發展聯系中探討我國涉外民間組織政府管理的規律，在此基礎上，作者將注冊登記管理與日常監管、內部治理與社會監管、動態管理與靜態管理等相結合，構建了由分類管理、整合管理、合法化管理、登記注冊管理、監督管理、資金監管等要素綜合有機構成的復合管理模式，由此針對性地回答了社會治理和涉外民間組織管理相互交錯聯系的諸多問題：

（一）實施科學管理的突破口問題

分類管理是管理非政府組織的前提和基礎，因此，被稱為元管理，關系到國內外所有民間組織的管理問題。該書以分類管理為突破口，針對中國歷史上形成的社會組織分類管理的類型部門化、部門本位化、目的差異化、管理碎片化等問題，提出政府分類管理技術與社會組織功能匹配的策略，并且據此建議選擇我國社會組織一致性管理分類的元管理方式和政策，運用法人分類、經濟性分類、慈善免稅分類標準和方法，構建社會組織正向功能與政府分類管理技術相互匹配的復合管理模式，同時，對于涉外民間組織管理實施“區別對待、依法管理”的管理方法，由此超越了以往的分類管理標準和方式，確定了相對準確、合理有效的分類管理標準和方法。

（二）提升政府涉外管理的績效問題

針對涉及民間組織管理亟待提升績效問題，該書提出“三結合”的體制機制改革路徑，即建立多元監管平臺，將政府管理和社會監督結合；實施歸口管理體制，將預防制監管與追懲制監管結合；加強流程管理，將靜態管理與動態管理結合，形成相應的聯系和平臺，由此構建中國特色的涉外民間組織管理格局，作為提升涉及民間組織管理績效的依托。同時，積極吸引國際組織總部落戶我國，通過與國際組織總部與我國社會組織的機制對接，提升涉外民間組織管理的績效。

（三）管理與涉外民間組織發展階段性同步問題

伴隨全球結社革命和中國對外開放，境外在華民間組織呈現數量迅速增加、規模不斷擴展、影響急劇擴大的趨勢。目前，這些民間組織的發展已經從初始階段進入擴展階段。為此，該書明確指出，必須準確評估這些組織的發展階段，同步相應采取不同的政府管理模式。在此基礎上，該書分析指出，我國政府的管理也由隨機管理（應景式管理）向規范化制度化機制化管理發展，由此實際上建構了政府管理方式與涉外民間組織發展階段相互同步匹配模式。

（四）政府與涉外民間組織良性聯系問題

新中國成立后，境外民間組織與中國政府如何利用自身和對方的資源，尋求達成共識和良性聯系機制，有效共治共理涉外公共事務，一直是學界和實務界努力探討和探求的問題。該書作者把眼光投向歷史深處，通過對于我國涉及民間組織管理歷史過程的梳理和評估發現，我國政府通過機構組建和制度變革，實際上直接形塑了政府與境外民間組織之間的良性聯系結構。這一結論沿循歷史制度主義路徑，為解決政府選擇限制、鼓勵，抑或兩者有機結合的管理路徑發現了結構，為政府進一步建構和優化與涉外民間組織的良性聯系提供了范例和參照。

（五）涉外民間組織管理典型經驗與可復制性問題

涉外民間組織管理的范圍相當廣泛，不同領域、屬性、功能、目標、人員、資金、組織形態和機構設置，形形色色，不一而足，由此使得政府管理涉外民間組織面臨高度的多樣性，而涉外民間組織的跨境特性，更使得政府管理具有高度復雜性。為此，從典型的案例和經驗中抽象出涉外民間組織的一般屬性，提煉政府管理這些組織的一般規律，形成一般可復制性的思路和做法，是研究者重要而艱難的使命。該書依循科學研究的一般邏輯進路，在確定涉外民間組織基本范疇的基礎上，著眼于典型經驗和典型做法，剖析涉外民間組織政府管理的若干“點”，歸納和提煉政府管理一般規律，以點帶面，從管理體制、管理流程、管理方法、管理要素四方面結合上，構建具有一般屬性和發展規律性的我國涉外民間組織政府管理可復制模式，從而在科學研究中實現了多樣性與統一性有機結合。

（六）立足本土管理與借鑒國外經驗問題

不忘本來、吸收外來、面向未來，是科學研究中正確處理本土與外來經驗的重要原則。該書在立足于研究本土經驗的前提下，積極吸取他國管理涉外民間組織的積極經驗。書中把他國政府管理涉外民間組織的做法歸納為四種模式，即美國的差別化管理、英國的一體化管理、俄羅斯的嚴控式管理以及越南的優待便利式管理。同時，研究發現，這些模式各自基于效應國家的政治經濟社會治理需要和經驗，具有高度的差異性，而且在一國的不同時期，也會因為國內外環境的變化而不斷改變。為此，作者提出，依據差異性、有利性和為我所用性原則，積極揚棄吸收不同國家的不同經驗，并且使之本土化，才能助益我國政府管理實踐。作者的這一研究立場和取向，無疑具有積極的啟發意義。

三、關于政府管理的政策性建言具有現實性

在深入探討我國政府管理涉外民間組織的基礎理論，積極構建政府管理模式的基礎上，作者從制度與行為層面入手，對近百個境外NGO以及十多個政府管理部門進行訪談、調研，收集了豐富的第一手素材，從而為改進和優化我國政府管理涉外民間組織提供了切實可信的依據。正是在此基礎上，該書將宏觀理論分析與微觀制度設計相結合，從管理體制、過程、方法、因素“維度”出發，提出了改進和優化我國政府管理涉外民間組織的政策措施建議，這些政策建言具有強烈的現實性：

（一）實施對涉外民間組織的戰略管理

根據涉外民間組織在我國的發展狀況，作者從貫徹五位一體總體布局和四個全面戰略布局的高度，積極建言我國應在對在華國外民間組織基本判別、基本理念和基本認識的基礎上，積極發展政府與這些民間組織之間的可控與和諧的關系，打造多元監管平臺，優化歸口管理體制，構建具有中國特色的涉外民間組織管理戰略格局，實施對于涉外民間組織的戰略管理。這方面的看法，體現了作品的戰略思維。

（二）加強民間組織身份的合法性管理

公允地說，不少國際民間組織在我國社會和經濟發展中發揮了積極作用，就此而言，這些組織的存在于中國具有特定的“合理性”。然而，在實踐和發展中，這種“合理性”往往具有許多不確定性，使得管理者難以判斷和把握其合法性，在我國相關法律法規尚不完善的情況下，大量國外民間組織常常未經注冊而以“合法律性不足”的方式在我國活動，給我國依法行政和依法治國帶來困擾。書中就此建議，解決由此帶來的諸多問題的途徑在于，建立完善準入制度，在準入領域、主體準入、資金準入、人員準入及管理等方面建立法律規制，嚴格審查進入民間組織以后，賦予國外民間組織以法律地位和身份，以便政府治理有法可依、有法必依。

（三）切實實行統一分類管理

分類管理是社會組織管理的元政策。涉外民間組織政府管理可使用分類監管、全程監管等通用管理工具。不過，我國目前實施的社會組織分類管理，一定程度上存在著類型部門化、部門本位化、目的差異化、管理碎片化等缺陷，妨礙了政府管理的成效和社會組織的發展。針對這一現象，筆者主張選擇實行統一分類管理的元政策，運用法人分類、經濟性分類、慈善免稅分類等綜合技術，構建涉外民間組織正向功能與政府分類管理技術相互匹配的管理模式。同時，在分類管理中采用備案、許可、公益認可等不同的管理制度，改變個案審批和預防性管理的弊端。這些主張，體現著作者的真知灼見。

（四）實施動態管理機制

作者根據目前境外在華民間組織數量、種類、活動區域、分布狀況、影響力等特點判定，我國涉外民間組織已經從初級階段走向優化階段。在初級階段，政府管理方式單一、力度孱弱、制度缺失。隨著國外民間組織管理規模和功能的發展，以往的管理越來越不適應要求，為此，該書提出政府管理必須與涉外民間組織發展階段相匹配動態管理的政策主張，并且在此基礎上，列舉了政府管理涉外民間組織的職責清單，貫徹了政府治理改革的基本精神和原則。

（五）加強涉外民間組織的資金監管

研究表明，絕大多數涉外民間組織進入我國，會發生跨境資金流動，因此，資金流動成為把握涉外民間組織實際狀況、基本動向和日常運行的重要依據。針對這一現象，作者明確主張，政府管理應該從跨境資金流入流出渠道、使用去向、單位項目資金、組織實施項目數量、類型及構成等加以嚴格核算等方面入手，切實精細準確掌握涉外民間組織的資金運作狀況，以此實現政府對涉外民間組織的有效監管。

優化推進雙重備案管理。涉及民間組織的政府管理，涉及政府自身的管理層級。為了消弭政府層級管理帶來的中央政府距離遙遠、力所不及，地方政府治理薄弱、責權失衡，治理需求與制度供給之間存在很大矛盾的問題，作者依據云南省通過“協同與吸納”的治理體制創新經驗，提出實施雙重備案制度，由此可以滿足涉外民間組織社會合法性和社會資源的雙重需要。當然，作者的這方面政策建議的效應，尚待實踐檢驗。

（六）選擇性借鑒他國經驗并轉化為本土政策

深入了解國外有代表性的涉外民間組織政府管理模式和相關政策，付諸本土實踐予以驗證，在政府對于涉外民間組織管理的實踐中，實現洋為中用；在發展變化的改革過程中，實現揚棄借鑒。顯然，作者的這種選擇性治理政策借鑒立場，體現了我國治理發展的制度自信與有效借鑒有機結合的科學態度。

以上所述，顯示了該書具有相當的開拓性和獨到性價值。與此同時，也應該看到，作為開創性研究，該書在一定程度上解決了主題和實踐發展中的盲點，也為未來研究留下了深化空間。該書的若干內容，如涉外民間組織的分類管理、資金管理等問題，尚需進一步深入探討，書中某些結論還有商榷余地，對策建議的可行性尚待實踐檢驗，涉外民間組織類型具體劃分方面尚有留白。盡管如此，瑕不掩瑜，該書的開拓性價值和創新性思維，無疑值得充分積極肯定。