圍繞四個重大平臺 全力做好用地保障
——以東陽市為例

□ 東陽市國土資源局 張龍明 王 遠

黨的十九大提出了新時代國土工作的新理念、新思想、新戰略，明確了新任務、列出了新課題，國土資源部門承擔著保護資源、保障地方經濟發展的雙重任務。為推動全市經濟快速發展，東陽市國土資源局必須認真謀劃，重點圍繞高鐵新城、橫店影視文化產業集聚區、東白山、經濟開發區四個重大發展平臺建設，全力做好用地保障工作。

一、國土資源管理工作日趨向好

近兩年來，東陽市國土資源局在東陽市委、市政府和金華市國土資源局的正確領導下，以“保護耕地、保障發展”為使命，以“責任落實年”為抓手，補齊違法用地管控、節約集約用地、土地指標分配、農房審批四塊短板，鼓足干勁、爭先創優，國土資源管理工作日趨向好。

（一）領導重視，違法用地得到有效管控

東陽市前幾年違法用地高發，面臨問責風險。在市委市政府的高度重視下，東陽市國土資源局出臺了一系列違法用地管理文件，通過采取無人機監測、“兩網化”監管、加大問責力度等手段，鎮鄉街道強管控、抓整改、勤督查，土地秩序與以往相比有極大好轉，新增違法用地明顯減少，土地違法總量得到有效控制。2016年度衛片違法耕占比下降至2.74%，衛片執法違法耕占比首次控制在3%以內。2017年衛片執法違法耕占比有望控制在2%以內，為全市創建無違建縣市奠定了基礎。

（二）政府主導，土地指標得到精準分配

針對全市土地指標分配散亂無序、不透明、不精準等問題，領導高度重視。經過充分調研，根據省國土資源廳土地資源分配機制改革，結合年度實施項目新增建設用地指標分配空間時間雙重精準控制的思路，東陽市出臺了《東陽市土地資源要素管理實施意見（試行）》，推進土地指標分配公開化、公平化管理。根據鎮鄉街道國土資源工作考核情況給予用地指標獎勵，充分調動鎮鄉街道工作積極性，有力促進國土資源管理各項工作有效完成。

（三）節約集約，保障用地成效得到初顯

省重大產業項目浙江花園銅業有限公司“年產十萬噸高精度寬幅銅板帶項目”

2016年東陽市獲得新增建設用地指標居金華首位，有效保障了全市重點工程、基礎設施項目、民生工程、農民建房、橫店風貌提升、木雕小鎮等項目用地。針對全市土地節約集約利用水平不高問題，對全市批而未供、閑置土地、土地收儲、土地出讓、建設用地復墾等工作進行梳理調查，制訂具體方案，明確任務。成立以市委書記、市長為組長、常務副市長為副組長的領導小組，成立由相關部門和鎮鄉街道干部組成的5個工作組，開展節約集約用地專項行動。通過工作組三個月的努力，專項行動初見成效。據統計，全市消化批而未供土地3230畝，完成金華任務179%；盤活存量建設用地2862畝，完成金華任務的229%；低效用地清理1522畝，完成金華任務的169%；閑置土地清理處置50宗，面積872.36畝。東陽市節約集約用地專項行動工作得到了金華市政府的肯定和推廣。

（四）危房改造，農民建房難問題得到有效破解

農民建房難問題一直是東陽市的難點。2017年市委市政府主導，相關部門配合，鄉鎮街道高度重視，全市強勢推進危舊房治理工作。國土資源部門積極參與，專門制訂《東陽市危舊房治理改造農房審批與確權指導意見》。各國土資源所（分局）加班加點，積極配合鎮鄉街道完成危舊房面積核實、確權登記等工作。同時，深入鎮鄉街道，針對新任村干部進行農房審批確權培訓。全市拆除危舊房48563戶，完成拆后初審農戶52397戶（含無房戶），初審率達108%，其中符合安置條件40175戶，純無房戶1929戶。完成無房戶和危房戶審批5230戶，完成金華任務2148戶的243%，兄弟縣市部門爭相到東陽學習農村危舊房治理改造經驗。新的農民建房節地模式，改變了農民傳統建房觀念，消除了安全隱患，節約了宅基地新增用地，推進了農民建房集聚模式，騰出了產業發展用地空間。

二、主要困難和問題依舊突出

目前，東陽市萬眾創業氛圍已經形成，經濟建設快速推進，土地利用量大，發展空間逐漸飽和，國土資源保障與經濟發展要求、市場需求和社會訴求矛盾越來越突出。

（一）多規融合銜接不緊密

土地利用總體規劃與經濟社會發展規劃、城鄉規劃、生態保護規劃等不能有效銜接，匹配度不高、融合性不強。主要體現在：發改、國土、規劃等相關部門和鎮鄉街道缺少統籌計劃，缺少有效對接，前期謀劃不夠，不能做到“多規融合”“多圖合一”；土地利用總體規劃龍頭引領作用不明顯，“一張圖”統籌統攬 “一盤棋”效果發揮不明顯；“多規”的不融合也造成了土地規劃建設空間和基本農田保護地塊的破碎化現象，土地節約集約利用效率還不夠高；規劃布局與年度實施項目區配度不高，無法滿足“十三五”規劃確定的重點建設項目用地需求和發展空間需求。

（二）耕地占補平衡難度大

東陽市已連續19年實現耕地占補平衡，但是后備耕地資源匱乏，且分布零散。在耕地后備資源中，面積大、條件好、易于開發利用的地塊已基本被開發利用，剩余的大多是種植情況良好或鎮、村規劃原因而造成墾造耕地項目立項、實施難的地塊，新增耕地占補平衡難。按照國土資源部“占一補一”“占優補優”“占水田補水田”的要求，東陽市重點項目用地規模大，占補等級高，占補平衡壓力大，將直接影響新增建設用地報批。

（三）土地閑置低效利用現象突出

東陽市存在項目用地科學性、前瞻性不足，土地利用效率偏低，土地集約節約利用程度不高等現狀，存量建設用地利用粗放、布局散亂和用途不合理，批而未供、閑置土地、低效用地數量大，處置難度大。一方面用地指標緊缺，一方面已轉用地無法落地，閑置土地多。據統計，目前全市批而未供372宗，面積5732.25畝，閑置土地62宗，面積1163.16畝。

（四）違法用地監管壓力大

近幾年東陽市衛片執法違法耕占比斷層式下降，但與上級的要求及關注度相比，與無違建縣市創建要求相比，與周邊兄弟縣市相比還有差距。依法用地觀念尚未全面形成，違法用地時有發生，如公建項目、五水共治、生態廊道項目，農民建房、農村道路等違法用地行為依然存在，監管壓力大。未來一段時間，新增違法用地的管控任務依然艱巨，土地違法案件立案查處難、移送難的現象也依然存在，按創建無違建縣市的要求，東陽市違法耕占比控制在2%以內還需不懈努力。

（五）土地供需矛盾依然十分突出

雖然近年來東陽市獲得的新增建設用地指標居金華各縣市之首，但全市重點項目、重大產業項目多，推進速度快，供需矛盾依然突出。如僅危舊房治理改造項目新增用地指標缺口約2000畝，即使采取多方盤活存量，爭取新增專項用地指標的情況下，建設用地供需矛盾依然突出。

這些問題說明，新時代國土資源工作面臨保護與保障雙重挑戰，國土人必須觀大勢、謀大事、懂全局、管本行，直面挑戰，破解難題。

三、樹立新發展理念，切實保障四個重大發展平臺用地

今后，東陽市國土資源管理工作緊緊圍繞東陽市四個重大發展平臺建設，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，以土地利用總體規劃修編為突破口，扎實推進土地節約集約利用，大力推進土地整治，優化空間布局，提升用地水平，確保占補平衡，切實保障重點項目、平臺項目用地，充分發揮國土資源的支撐和保障作用。

（一）樹立大局意識，轉變國土資源工作理念

深入學習貫徹黨的十九大精神，樹立發展理念。拋棄舊有的思維邏輯和方式方法，正視國土資源管理工作中存在的問題和不足。增強政治意識、大局意識，堅持發展為第一要務，緊緊圍繞全市四個重大發展平臺，把國土工作進行精細化管理、科學化配置，作為推動轉型發展的重要抓手，全力做好四個平臺用地保障。

轉變國土工作理念，加強國土業務管理。在管理中按照產業化規劃、投資強度、容積率等指標，對各類用地進行嚴格把關，確保空間布局、新增用地指標、占補平衡集中至平臺建設。

強化工作制度，落實剛性約束。強化問效提速，奮力破解工作推進中的痛點、難點、焦點問題，確保平臺穩步發展。

（二）科學編制利用規劃，保障政府主平臺發展空間

1.開展多規融合探索

圍繞土地利用戰略研究、耕地和基本農田保護、生態保護、節約集約用地、城鄉建設用地擴展邊界劃定等專題進行調研。探索經濟社會發展、城鄉、土地利用總體規劃的“多規融合”，做好平臺土地利用總體規劃與相關規劃在基礎數據、建設用地規模、空間布局、建設時序和實施管理五個方面的相互銜接。將土地規劃與城鄉規劃進行地類銜接，確定以土地規劃為主的控制指標，開展土地利用補充調查工作。

2.圍繞2018年的平臺項目，實施規劃調整

依托省級重大產業項目、重大基礎設施項目、民生項目等向省國土資源廳爭取土地利用總體規劃修改，充分發揮國土規劃的源頭保護和的作用，拓展用地空間，優化空間布局，確保全市平臺項目落地。

3.開辟平臺項目綠色通道

建立全程督辦機制，優化審批流程，提高服務質量，不斷提速增效。

省重點項目浙江師范大學附屬東陽花園外國語學校

（三）積極向上爭取新增建設用地指標，提升資源要素的承載力

1.發揮項目用地預審職能，做好項目前期謀劃，為政府決策提供參謀

按照《東陽市土地資源要素管理實施意見（暫行）》規定，實行新增建設項目用地儲備制度，優化新增建設項目年度用地計劃分配，優先保障平臺用地。加強土地項目的預審，為市委市政府謀劃項目、決策項目提供參謀。加強與相關部門的對接與合作，強化項目儲備管理，為重點產業項目預備用地空間。將平臺的項目，如省重點項目和重大產業項目、市級重點項目、專項特色項目納入三年儲備庫，全力向省國土資源廳爭取新增用地指標和規劃空間指標雙追加。同時，加強產業用地和出讓土地的儲備，保證大項目落地和政府財政收入。

2.強化項目準入審查機制

建立科室并列審查制度。明確新增建設項目在經市職能部門資格審查納入儲備庫后，由用地、地籍、礦管、整理中心、監察大隊等科室并列審查，提高年度計劃指標使用的合理性和科學性。

3.加強新增建設用地計劃指標使用

按照“精準配置、突出重點、保障民生、節約集約”的原則，對省重點項目和省重大產業項目實行“綠卡”制度，全程跟蹤服務，做到精準服務、精準保障、精準落地。優先保障市重點項目用地計劃，科學安排平臺項目落地計劃。專項指標用地堅持專項專用的原則，保證特色小鎮專項用地。

4.不斷完善土地庫，精心謀劃“三塊地”改革

學習義烏等縣市先進經驗，圍繞招商庫、項目庫、土地庫建設，提升謀劃政府四個平臺、綜合交通廊道、生態廊道、科創廊道等重點項目的能力。圍繞產業集聚的目標，精心謀劃“三塊地”改革，推進征地制度改革，對產業用地精準布局；開展集體經營性建設用地入市試點，提高土地資源要素保障的承載力；創新宅基地管理機制，嚴控新增建設用地，破解農民建房難題，優化用地結構，拓寬用地空間。

（四）注重資源節約集約，保障平臺項目落地

1.學習政策，加強溝通，充分挖掘存量建設用地，推進小微園區建設

認真學習上級有關的最新用地政策，積極轉變思路，變革機制，在用地深度廣度開發上做深做透。繼續深入開展節約集約專項行動，既注重新增建設用地的節約集約，又重視存量土地的盤活挖潛，有效破解用地保障瓶頸，為平臺項目騰出發展空間。

健全低效用地再開發機制。加大低效用地再開發力度，結合低小散暨“四無”企業“颶風”整治，謀劃小微園區建設。調整產業結構，開展“退二進三”“城中村”改造、老鎮改造和企業用地回購工作，拓寬用地空間，保障重點項目落地。積極改造挖潛，盤活存量。結合“三改一拆”“無違建”創建，通過“拆改結合、整體開發、綜合利用”等途徑，通過企業低效用地的騰退力度，達到節約集約用地目的。

加大建設用地復墾力度，盤活農村存量建設用地。結合危舊房治理工作，鼓勵農民進城出村，進行村莊整治，實現農村退宅還田，騰退宅基地，騰退一處復墾一處，通過土地復墾置換， 為平臺項目挖石鋪路。

加大閑置土地處置力度，盤活存量用地。加強出讓合同跟蹤管理，建立“騰籠換鳥”“退低進高”用地機制，對閑置老廠房，通過協商和合理補償，動員土地使用者退出土地。對因規劃不合理造成閑置的土地，按合同剩余使用年限計算土地價款，退還給土地使用者，重新安排給急需的項目使用。

2.以“零增地”的理念，抓好危舊房拆后重建工作

按照 “主體負責、政府牽頭、政策激勵、分類處置”的原則，以“零增地”的理念，采取危房拆除、規劃優化、分類安置及統一建設等方式，有效盤活存量用地。按照節地模式，積極爭取農房專項指標，強化用地保障，并引導農戶向集聚區安置，騰出用地空間，確保危舊房工作平穩有序推進，有效破解農戶建房難問題。

3.加強批后監管，完善節約集約用地考核評價和激勵機制

完善批后監管制度，實時排查批而未供土地情況。緊緊圍繞消化批而未供土地、盤活存量土地、低效用地再開發、閑置土地清理工作，將節約集約利用土地納入政府年度考核指標體系，完善相應的考核獎懲辦法。

（五）注重土地整治，確保耕地占補平衡

1.大力開展土地整治工作

認真開展高標準農田成效評估、耕地后備資源更新、耕地占補平衡等調查研究，深入開展墾造耕地、“旱改水”質量提升、高標準基本農田建設、千畝連片土地開發“雙萬”工程等土地整治工作，大力開展建設性保護，穩步推進高標準基本農田建設。實行非農建設占用耕地“先補后占”“占一補一”“占優補優”措施，推行領導負責制，由鎮鄉街道落實土地開發整理工作任務，多方面激勵鄉鎮、村集體、承包戶，實現增加有效耕地面積，提高耕地質量，確保占優補優政策的落實。

2.倡行異地補充耕地指標，確保全市發展平臺用地的耕地占補平衡

全面開展耕作層剝離再利用工作，不斷提高補充耕地質量。

3.全面推進耕地獎補機制

擬定相關考核、保護、監督等規章制度，完善激勵資金使用、核撥等相關內容，探索建立長效機制，切實調動農村集體經濟組織和農民群眾保護耕地的主動性、積極性。

（六）以“最多跑一次”為目標，提高國土隊伍服務水平

圍繞 “最多跑一次”改革要求和服務理念，開展“最多跑一次”大討論，制訂“最多跑一次”改革進行到底工作實施方案，成立“兩個組織”（工作流程整合專家組、改革服務督查考核小組），建立“四個制度”（辦事大廳窗口坐班服務制度、每月業務學習制度、“最多跑一次”改革考核辦法、疑難交叉業務集體會審制度），強化服務理念，提升服務水平。

強化專業意識，加強業務培訓。堅持與時俱進，善治善為，加強組建一支由業務嫻熟、掌握政策的業務骨干組成的國土業務專家隊伍，實時會商破解當前東陽市發展中遇到的國土難題，為市委市政府提供有效的決策依據。組織國土干部開展全范圍的知識業務培訓，加強系統內的業務學習，并到鄉鎮街道進行宣講授課，在提高自身政策水平和業務水平的同時，加強政策的宣傳學習，以更好地適應新形勢下國土資源工作需要。

強化“親”“清”意識，注重服務效能。深化“放管服”改革，推行“互聯網+政務服務”，實現“一窗受理，集成服務”，堅持“親”“清”政商關系，提高部門謀劃水平，厘清部門與企業的權力和責任邊界，搭建良好的項目平臺空間。注重發揮科室、國土資源所之間團結協作能力，積極拓展服務范圍、創新服務理念、優化服務流程、壓縮審批時限，以優質服務爭當排頭兵。

強化程序意識，注重依法行政。加強法律法規學習，與時俱進，依法行政、依法守土，在行使國土資源管理公權力時，不忘審視其目的的合法性、權限的合法性和程序的合法性，嚴格按程序辦事。摒棄慣性思維，推進各項事務法定化、推進行政執法規范化，減少履職風險，提高依法辦事水平和行政效率。