風險社會語境下碳稅實現的環境法學思考

文 王國飛

應對碳排放環境風險，環境行政管制手段存在管制不足、不力、不能的問題，市場手段的碳排放交易機制和碳稅機制各有利弊，但二者的沖突可以調和。未來《環境保護稅法》修改應將碳稅納入并合理確定納稅主體、納稅對象、稅收稅率、稅收優惠、稅收用途等內容。

碳排放環境問題屬于科技發展的副產品，應對這一問題，有些國家或地區啟動了碳排放權交易機制，另有些國家則推行了碳稅。那么，碳排放何以帶來環境風險？又會產生哪些具體環境風險？中國應對這類環境風險究竟選擇何種手段？倘若選擇碳稅手段，那么法律上又如何保障其實施？本文將嘗試對此作出回答。

碳排放環境風險的多重表現

從環境法的角度來看，人為因素產生的碳排放環境風險主要表現在以下方面：

碳排放濃度增加，氣象災害和大氣環境污染呈加劇趨勢。2016年10月，世界氣象組織（WMO）發布的《2015年全球溫室氣體公報》顯示：2015年全球大氣中主要溫室氣體的濃度再次突破有儀器觀測以來的最高點，這將加劇一些國家或地區氣象災害的發生。2017年1月，國家氣象局發布的《2016年中國氣候公報》顯示： 2016年，國內氣候出現異常，極端天氣事件多，暴雨洪澇和臺風災害重，長江中下游出現嚴重汛情，氣候年景差。據統計，近20余年來，國內能源活動、工業生產過程等碳排放行為不斷增加了空氣中的二氧化碳濃度，與之伴隨的上述氣象災害不僅加速了一些大氣污染成分的前體物的排放，還通過改變其化學反應速率和邊界層高度等因素以影響空氣污染物的正常擴散速度、傳輸方式，導致化學物質的毒性增強，污染物的光化學反應加劇，使部分地區空氣污染加重或者更易遭受污染，從而令空氣環境整體質量下降。

碳排放量累積，生態安全會面臨多重威脅。當過量的控排企業排放造成二氧化碳等溫室氣體大量累積，正常的碳平衡將被打破，陸地和海洋生物的生命周期會隨之發生改變，最終生物多樣性也因此受到威脅。國內有學者研究指出，近一百年來，以中國企業為主的化石燃料消費產生的碳排放變化呈現出逐漸增多的趨勢。碳排放量的增加可能會對生態安全構成威脅。

碳排放量失控，公眾健康將受到威脅。過量的碳排放可能對公眾健康造成顯著影響。世界衛生組織認為，過量的碳排放引起的氣候變暖導致了許多蟲媒傳染病（如瘧疾）發病率增加、水源傳染病（如腹瀉）發病率增加和高溫熱浪帶來的疾病與死亡，特別是在一些發展中國家，情況尤為嚴重。另有研究指出，二氧化碳濃度的增加雖然能增強植物的光合作用，但可能導致人體必需的蛋白質、氨基酸和鐵、鋅等微量元素含量下降。

應對碳排放環境風險的模式選擇

域外應對模式考評

應對碳排放環境風險，域外實踐中通常采用環境行政管制手段或者市場化機制。前者表現為國家將碳排放減排任務逐級分解，并運用行政強制手段確保其得以落實，后者則是借助市場化手段，通過經濟激勵和約束引導碳排放主體主動實施控排。從實踐來看，市場化手段更有靈活性、運行效率較高，不同的市場手段，因運行條件、制約因素等方面的差異，實施效果不盡相同。

碳排放權交易市場：以歐盟為例。歐盟是較早實施碳排放交易市場機制的區域，其市場發展分為三個階段：第一階段（2005—2007年），這一階段的規范產業涉及能源、鋼鐵、礦、水泥、玻璃、陶瓷制造、造紙及紙漿，配額分配中免費配額占到95%以上，配額僅允許在本階段內儲存與借貸；第二階段（2008—2012年），此階段的規范產業增加了化學制造、制鋁、航空、大型食品制造，免費分配的配額占總配額的比例高達90%以上，配額依然不允許跨期儲存與借貸；第三階段（2013—2020年），該階段規范產業新增了制鋁、化學、航空等，配額拍賣比例逐漸上調（2013、2020、2027年依次為20%、70%和100%），配額允許跨期儲存與借貸。但是，這一機制在實踐中卻飽受詬病：其一，第一、二階段免費配額分配所占比例過高，導致企業配額市場購買量降低、配額市場供過于求、配額交易價格極低，碳市場發展甚至一度出現停滯現象；其二，碳市場的發展具有高科技依賴性，碳排放總量的合理確定、碳排放因子的設定、碳監測計劃的有效實施、碳排放報告的客觀制定等都有賴于碳監測技術，但是強制企業采用這些技術手段會增加企業的運營成本，甚至令一些中小型企業不堪重負；其三，納入碳排放權交易體系的多限于高能耗、高排放、高污染行業的大中型企業，一些小型企業未能納入進來；其四，歐盟層面未對碳排放權的法律屬性進行明確界定，以致成員國各自為政、缺乏統一的法律制度，如法國、德國、意大利等國將碳排放權定性為商品以受金融法律規制，而荷蘭、丹麥等國則視其為無形資產，瑞典將之視為金融工具；其五，碳排放權交易常受政治影響，實踐中可能出現權力尋租的現象，因為配額分配的過程往往是不透明、不公開的，在政府和企業間就可能出現利益輸送現象。

碳稅模式：以歐盟為例。碳稅是對能源活動、工業生產過程等過程中釋放的以二氧化碳為主的溫室氣體進行征稅。歐盟的碳稅，始于1990年芬蘭率先針對二氧化碳開征碳稅。歐盟碳稅呈現以下特點：其一，征稅對象的差異性。例如，芬蘭的碳稅僅限于家庭或企業利用汽油、電力等能源時排放的二氧化碳，煤炭、天然氣利用過程中的二氧化碳被排除征稅，瑞典則把煤炭、天然氣納入征稅對象范圍并對電力產品征收能源消費稅。其二，稅率調整的趨高性。例如，芬蘭的碳稅稅率由稅收實施之初的1.2歐元/噸二氧化碳逐步上調為20歐元/噸二氧化碳，且家庭和企業適用同一稅率，瑞典由起初的43歐元/噸碳排放調至為106歐元/噸碳排放。其三，計稅依據的變動性。例如，芬蘭的碳稅計稅依據先后經歷了“能源產品的含碳量—能源產品的含碳量、含能量—能源產品產生的二氧化碳量”這一發展過程。其四，稅收優惠的差異性。例如，芬蘭出于保護國內工業的競爭力，對能耗高企業、電力企業分別進行稅收返還、額外補貼，瑞典也為了維護本國企業的競爭力而給予其更多稅收優惠。碳稅被普遍認為是防范碳排放環境風險的有力手段，這是因為：當碳排放主體的碳排放行為帶來的企業成本小于社會成本時，污染加劇、生態破壞、公眾健康受損等環境負外部性問題就易產生，征收碳稅則可以讓行為者為自己的行為買單，通過稅收的方式彌補外部成本，實現外部成本的內部化，這也是污染者付費原則的應然要求。

我國應采取雙軌制

目前，國內應對碳排放環境風險已經歷了“兩省五市”試點碳市場階段，并啟動了國家碳市場建設，《碳排放權交易管理條例》等立法及其配套辦法正在推進。那么，是否還有必要征收碳稅，二者會否沖突，若有沖突該如何協調？域外碳稅實踐表明，是否征收碳稅、如何征收碳稅往往需要考慮如下因素：碳稅執行會不會增加納稅人稅負，碳稅執行是否會遭致各方面的巨大阻力，碳稅執行是否有助于平衡稅收收支，碳稅執行是否有助于經濟與環境調整發展，碳稅執行是否會促進溫室氣體減排。2016年1月發布的《國家發展改革委辦公廳關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》擬將石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業納入進來，而2017年12月公布的《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》僅納入了發電行業。這是基于對國家碳市場政策、國內企業競爭力、行業碳排放數據的完整性、國內外減排形勢、經濟發展的可承受性等方面的現實考量。但是，大部分高能耗、高排放、高污染的企業會因此游離于國家碳排放權交易體系之外，這對于已經納入的行業企業來說，有違環境公平，也不利于有效規制碳排放環境風險。鑒于此，本文認為，碳排放權交易機制和碳稅并不沖突，可以先行考慮對未納入的行業企業征收碳稅，隨著有關條件的具備逐漸把“高能耗、高排放、高污染”行業企業全部納入國家碳排放權交易體系，其他企業的碳排放依然征收碳稅。

應對碳排放環境風險的碳稅實現機制

碳稅實現的法律原則

一是碳稅法定原則。法律要明確碳稅的納稅主體、納稅對象、納稅稅率、稅收用途、稅收優惠等內容。二是碳稅公平原則。政府征收碳稅納稅人要充分考慮納稅人的經濟承受力，使各納稅人間的負擔水平保持均衡。該原則要求，碳稅征收不僅要考慮碳排放主體的實際排放量，還要考慮其受益、負擔能力、行業差異等情況。三是碳稅效率原則。力爭以較少的人力、物力及財力消耗實現預期的碳稅稅收收入，并通過碳稅稅收分配促使大氣環境容量資源得到合理有效的配置。四是碳稅適度原則。碳稅負擔的確定要充分考慮國民經濟發展狀況、納稅人負擔能力，在基本滿足國家財政需要的同時，又不因稅負過重影響到納稅人的生產或生活。

碳稅實現的保障機制

納稅主體的選擇。為避免碳排放權交易機制和碳稅機制間出現沖突，可以把碳排放企業一分為二，對納入國家碳排放權交易體系或者地方碳排放權交易體系的企業，按照國家或地方碳排放權交易市場的立法規定實現減排，不再征收碳稅；對未納入碳排放權交易體系的中小型企業則執行碳稅。

納稅對象的確定。國家碳市場第一階段擬納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業，但出于碳排放數據完整性的考慮，目前只把電力行業納入。對此，可先把剩余的七大行業和未納入地方碳排放權交易體系的行業在能源活動、工業生產過程中排放的二氧化碳作為納稅對象，若未來某一（些）行業一旦被納入碳排放權交易體系便不再對這些行業的碳排放征收碳稅。實踐中，征稅主體可根據第三方核查機構核查的核查結果（企業的實際碳排放量）征收碳稅。

納稅稅率的設定。國家碳排放政策提出 “二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內生產總值二氧化碳比2005年下降60%～65%”。這意味著國家的碳排放政策會逐漸收緊，企業的減排壓力逐漸增大。那么，可以借鑒瑞典、芬蘭等歐盟成員國的經驗，結合國家的碳排放政策設定靈活的稅率。在2020年前可以設定較低的碳稅稅率，減輕企業的負擔；2020—2030年逐步提高碳稅稅率，逐漸提高企業的稅負水平，確保減排目標按期實現。

稅收優惠的調整。基于激勵企業減少碳排放、維護企業市場競爭力等目的，對于未納入碳排放權交易體系且積極采用節能減排技術、實施清潔生產或清潔能源（燃料）的企業給予較高的碳稅優惠，對于未納入碳排放權交易體系的傳統能源密集型行業企業則給予相對較低的稅收優惠政策。此外，對于可能制約國民經濟發展、影響國際市場競爭力的行業企業，在不違反WTO貿易規則的前提下實施一定的碳稅稅收優惠，如實施較高比例的稅收返還。

稅收用途的限制。碳稅機制旨在通過稅收手段的杠桿調節作用以控制碳排放、防范碳排放環境風險。那么，法律上需要明確碳稅的歸屬與用途。對此，可把碳稅稅收收入扣除地方稅收執行中的費用后全部納入中央財政，并將其列為碳排放控制專項資金，用于鼓勵企業節能減排技術創新、落實稅收優惠政策等方面。具體使用上，由省級生態環境部門提出申請，國家財政部門審批通過后，劃撥并監督地方進行“專款專用”。