經濟發達鎮行政管理體制改革研究

王爍

煙店鎮是山東省優質軸承生產基地、出口基地和中國軸承貿易之都，建有專業的軸承市場，軸承產業十分突出，對于周邊經濟發展具有較強輻射帶動作用。煙店軸承市場起源于上世紀80年代初期，歷經了地攤式、大棚式的發展階段，到現在的樓房門店式經營模式，目前占地1200余畝，建筑面積40多萬平方米，建有樓房經營門店3100套，經營型號17000余種，是全國規模最大、品種最全、從業人員最多的專業軸承市場，年交易額過百億元，占全國軸承市場交易額10%以上。2014年煙店鎮被列入全省第二批經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮，10月省編辦正式批復了煙店鎮《試點方案》。圍繞破解制約經濟社會發展的體制機制障礙，煙店積極開展改革試點工作，嚴格落實規定動作，同時結合實際探索創新，通過體制機制改革，為發展松綁減負、注入活力。本文以煙店鎮為例，試窺經濟發達鎮行政管理體制改革之一斑。

一、煙店鎮改革試點基本情況

（一）主要做法

1.健全保障機制。一是加強組織領導，成立由臨清市政府主要領導任組長、分管領導任副組長、有關部門主要負責人為成員的改革試點工作領導小組，加強對改革試點的指導、協調和督促檢查。二是明確改革目標，提出通過三至五年努力，把煙店鎮建設成為對周邊地區有較強輻射帶動作用的縣域經濟社會次中心。三是完善運行機制，建立聯席會議和跟蹤督導等制度，對改革試點中的大事、難事，特別是對管理權限下放、財政體制保障、用地指標傾斜、人事管理創新等事項，通過聯席會議研究解決，確保了試點工作平穩有序推進。

2.大力推進擴權放權。一是加大放權力度。按照“依法下放、能放即放、權責一致”原則，通過《授權委托書》和《授權承諾書》兩種形式，對涉及城鎮建設、規劃投資、環境保護、社會治理、服務民生等“含金量”高且急需的56項縣級管理權限下放到煙店鎮，同時將“煙店鎮人民政府擴權強鎮行政審批專用章”授予煙店鎮，2016年9月，又將市住建局城鄉建設領域權限下放。二是規范權力運行。按照“依法定權、權責一致”的原則，共梳理公布煙店鎮的權力和責任各308項，做到權力責任一一對應，同時對權力運行過程中的自由裁量權壓縮，確保權力行使廉潔高效。

3.優化政府組織架構。一是優化鎮政府機構設置，設置黨政辦公室、經濟發展辦公室、財政經管統計辦公室、社會事務管理辦公室、村鎮建設管理辦公室5個行政機構（2016年按省政府要求成立安全生產監督管理辦公室、鄉村規劃建設監督管理辦公室）和綜合執法辦公室、農業綜合服務中心、民生保障服務中心3個事業機構。二是加強派駐機構管理，工作中各派駐機構接受煙店鎮黨委、政府統一領導和協調，對其考核實行條塊結合、以鎮為主；派駐機構主要負責人任免需書面征求鎮黨委意見，對工作不力的派駐機構主要負責人，鎮黨委可向其上級主管部門提出調整建議。

4.強化政策扶持力度。一是強化財政支持。除省里安排的專項扶持資金外，明確以2013年財政收入為基數，超收的縣級留成部分由縣級財政全額返還煙店鎮；在煙店鎮轄區內產生的城鎮基礎設施配套費、社會撫養費等非稅收入，現屬市以下部分，除上級明確用途外全部用于煙店鎮；在煙店鎮轄區內收取的土地出讓金凈收益部分，優先用于煙店鎮土地開發和城鎮建設。二是加大金融扶持。政府牽頭，積極推進各類金融機構到煙店鎮設立分支，強化信貸投入，提升金融服務水平。目前，中國銀行、工商銀行、農業銀行、農商銀行、郵儲銀行、滬農商村鎮銀行等6家銀行均在煙店鎮設立了分支機構。

（二）改革主要成效

1.形成了軸承產業特色鎮。自確定為試點鎮以來，煙店鎮在原有軸承產業基礎上，充分利用區位優勢、資源優勢和政策支持優勢，經過近幾年的發展，煙店軸承市場已成為全國規模最大的軸承專業市場，目前擁有一個龐大的軸承企業和個體工商戶群體（企業380家，個體工商戶7000余戶），吸引匯聚了大量外來人口，輻射帶動了周邊經濟發展。2016年常住人口11.8萬，戶籍人口較上一年增長10.9%。

2.經濟發展速度提升。通過改革，煙店鎮發展潛能全面激發，推動了片區協同發展，產業結構和生態環境得到了改善，促進了經濟社會的轉型。2014年試點以來，公共財政預算收入和稅收總收入均實現年均5%以上的增長，居民人均純收入年均增長率在10%以上，相關經濟指標增長顯著。

3.公共服務水平提高。改革試點推進服務前移，一方面降低了投資創業門檻和成本，提高了行政效率，注冊工商企業和個體工商戶大幅增長；另一方面推進大量發展成果惠及群眾，尤其通過推進新型農村社區建設，加強涉及民生的公共服務設施建設，進一步配套完善標準化學校和幼兒園、衛生院等公共服務設施，大大提升居民生活水平，得到群眾充分肯定。

二、試點發現的問題

（一）各項改革重復開展。中央和省高度重視鄉鎮發展，多項改革均涉及鄉鎮，如經濟發達鎮行政管理體制改革、新型城鎮化綜合改革、特色小鎮、專業小鎮建設等，均出臺了一系列改革措施。僅煙店鎮就承擔了經濟發達鎮、特色小鎮、山東省現代服務業轉型省級示范區、山東省省級創業園等多項改革任務，在實際操作中，一方面各項改革側重不同，相關措施也不盡相同，鄉鎮在落實過程中顧此失彼，難以充分利用運用政策紅利，導致資源浪費；另一方面各項改革督導、驗收、會議等活動占用了鄉鎮大量人力、物力，導致鄉鎮有限的精力消耗在“應付”上級督導檢查上，影響了鄉鎮政府履職。

（二）權限下放和承接問題。賦予經濟發達鎮與其規模相適應的經濟社會管理權限，是經濟發達鎮行政管理體制改革的關鍵所在，也是難點所在，近年來，臨清市將58項縣級權限下放煙店鎮政府和部門派駐機構承擔，充分發揮了煙店鎮貼近群眾、靠近一線的優勢，取得了良好的成效，在實際運行過程中也發現一些問題。

1.權限下放后行使“理不直”。在試點中，臨清市部分部門將一些縣級管理權限下放煙店鎮行使，但法律法規規定，這些事權屬于縣級政府工作部門，導致試點鎮在行使起來“理不直、氣不壯”，在具體行使過程中，存在部分上級部門不予認可等現象，影響了效率。endprint

2.權限需求與承接能力不匹配。部分縣級權限下放鄉鎮后，無法完全承接，一方面，鄉鎮政府和鄉鎮派駐機構人員力量較少，平均一個派駐機構只有3-5名工作人員，難以滿足試點鎮工作任務的需求；另一方面，對于一些專業技術要求相對較高的權限，由于場所、器材和人員水平的問題，下放后難以有效承接，導致放權過程中“有心無力”，部分鄉鎮急需，部門也想下放的權限，由于各種現實因素的限制，無法下放試點鎮行使。

3.放權清單動態調整不及時。由于是改革試點，沒有成熟的經驗可以借鑒，因此在放權過程中需要不斷“試錯”，對于下放權限不適宜的，應及時收回縣直部門，對于某些運行中鄉鎮急需的，要及時下放鄉鎮，但在實際操作過程中，因下放權限程序比較復雜、涉及部門單位較多，很少進行針對性的調整，即使調整也存在不及時等情況。

（三）政府組織架構固化問題。經濟發達鎮經濟總量和人口規模比較大，面臨的主要工作任務和一般鄉鎮尤其是傳統意義上的農業鄉鎮相比有很大的區別，經濟發達鎮的組織構架應與一般鄉鎮不同，需要體現自身經濟社會發展的特色，雖然目前經濟發達鎮可以根據自己需求在總量內統籌設置機構，但編制有限、機構個數有限，仍制約了經濟發達鎮扁平化管理的目標實現。一方面鄉鎮除服務職能外，仍承擔著繁重的管理、維穩、信訪等職責，黨政辦、安監辦等傳統機構必不可少，除去傳統機構，所剩限額很少，導致現有組織機構難以滿足發達鎮經濟發展和社會服務職能的需要；另一方面，發達鎮編制總量雖較一般鄉鎮偏多但所多有限，與人口和承擔的任務相比，人員力量遠遠不能滿足工作需要，尤其是伴隨著一些縣級權限的下放，發達鎮人員更是捉襟見肘，導致人員力量與工作不匹配。

三、下一步的意見建議

（一）做好改革頂層設計。中央和省級層面加強統籌協調力度，做好改革頂層設計。一是把經濟發達鎮行政管理體制改革與相關方面的改革結合起來，協調推進（可整合為一項改革），賦予相同的土地、建設、金融、技術等扶持政策，打造改革整體效應。二是做好上下聯動，對于部分發達鎮形成的成熟經驗，及時進行總結和推廣，推動點上的改革經驗在面上開花結果，讓改革紅利在更大范圍釋放。

（二）擴大經濟社會管理權限。賦予經濟發達鎮更大的經濟社會權限，推進經濟發達鎮權責一致。一是加強相關立法，為發達鎮行使縣級管理權限提供法律支持。二是在總結前期經驗的基礎上，從省級層面對一些基層迫切需要其能夠有效承接的權限通過法律程序、目錄清單等辦法，統一賦予發達鎮，明確發達鎮為權力實施的主體。三是完善動態調整機制，對于下放縣級管理權限，實行目錄管理，及時調整，成熟一批、下放一批，實踐證明不適合鄉鎮承擔的及時上收縣級政府。

（三）創新組織架構。在機構編制等方面賦予更大自主權，按照精簡、統一、效能原則，從實際出發確定適合發達鎮需要的組織架構。一是在機構限額和人員編制上給予適當支持，強化發達鎮服務職能，重點支持發達鎮審批和執法等機構建設，適當為發達鎮核增編制，以滿足工作任務增加的需要。二是鼓勵發達鎮在政策允許范圍內，通過聘用制等方式引進急需人才，大力推行政府購買服務，對部分公共服務和輔助性工作，鼓勵鄉鎮由花錢養人向花錢辦事轉變。三是探索建立完善在鄉鎮統籌使用各類編制資源的制度體系，進一步發揮鄉鎮編制資源效能。

（四）加強鄉鎮政府服務平臺建設。發達鎮定位是縣域次中心，因此可探索將縣直部門工作重心適當延伸。一是強化發達鎮政務大廳建設，將鎮政府前臺部門和縣直部門派駐機構整合在服務大廳，方便群眾辦事，提高審批和服務水平。二是探索在發達鎮建立縣級政務大廳分支機構，日常工作由原鄉鎮人員承擔，縣直部門每周定期前往發達鎮政務服務大廳處理業務，強化發達鎮次中心作用。□作者單位：聊城市編辦 E：LDQ

關鍵詞：經濟發達鎮 行政管理體制改革 擴權強鎮endprint