中國海洋環境治理政策的概覽、變遷及演進趨勢

許陽

摘要 改革開放以來，為了應對海洋經濟持續開發帶來的海洋環境問題，自1982年《海洋環境保護法》頒布以來，中國中央政府及各個海洋管理部門制定了一系列的海洋環境治理政策，成為實現海洋生態環境可持續發展的重要工具。海洋環境治理政策體系的完善程度和實踐效果直接影響海洋強國建設和“一帶一路”戰略的實現，因此，運用科學的方法探究政策體系的變遷之路，整體性描繪政策體系全貌具有重要的意義和價值。以1982—2015年中國國家層面出臺的海洋環境治理政策文件為分析樣本，運用內容分析法和詞頻分析法，結合聚類分析、共詞分析和多維尺度分析等基本統計分析方法，可以總結出科學、客觀、真實的政策變遷特點。根據實證分析結果，文章將海洋環境治理政策變遷劃分為四個階段，即1982—1995年的政策起始階段，1996—2005年政策的平穩執行階段，2006—2011年政策的深化調整階段，2012—2015年政策的戰略發展階段，且每個階段的政策變遷均呈現出不同的特點。再將政策變遷過程中展現的直觀特點代入到公共政策分析框架內，可以提取出政策變遷的歷史邏輯，即政策理念從“問題導向型”向“多元協同型”轉變，政策結構從“簡單松散型”發展為“系統緊密型”，政策過程和決策關注點逐漸向“后決策階段”遷移。最后，提出未來的海洋環境治理政策內容應該更加側重制度供給，建立政策的評價指標體系和績效評價制度，建立多元的政策工具選擇使用模式并且推動政策工具創新。

關鍵詞 海洋環境治理；海洋環境政策；政策變遷；政策內容分析

中圖分類號 X-0文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）01-0165-12DOI：10.12062/cpre.20170522

1982年制定的《中華人民共和國海洋環境保護法》對海洋環境的監督管理，防治海洋環境污染和保護海洋生態資源等各個方面做了具體規定?！逗Ｑ蟓h境保護法》出臺至今，為了使該法律能夠真正完成保護海洋環境的使命，全國及地方各級人大、國務院政府部門、各級地方政府及所有涉海行政部門紛紛制定通過了保護海洋生態環境的法律、法規、規章、條例、決定、通知等各類政策，形成了相對系統、完善、有效的海洋環境治理政策體系，也成為國家治理海洋環境，保護海洋生態的最直接工具。一國政府的政策能力①并不是孤立的，它與國家能力、行政能力之間存在著內在的關聯性，這三方面的能力共同構成了所謂的公共治理能力[1]。就海洋環境保護專項問題而言，政府對政策的有效供給直接影響海洋環境的治理效果[2]。因此，必須進一步完善政策體系，提升政策效能進而提高海洋環境管理部門的政策制定能力和執行能力。從當下意義來看，這是提高海洋環境聯合執法效率的前提，是保護海洋生態環境的有效舉措；從長遠意義來講，更是實現海洋生態文明，建設海洋強國，落實“一帶一路”宏偉戰略構想的必然要求。根據公共政策研究的基本理論范式，對海洋環境治理政策的深入研究首先要掌握這一政策體系的全貌，厘清政策演變的歷史脈絡，在對政策進行描述性研究的基礎上，總結政策體系的演變規律及其發展趨勢，最終提出完善政策體系的有效建議。

1 文獻回顧與評價

1.1 國內外政策變遷的相關研究

最早對政策變遷的研究設想來源于西方學者對政策過程循環效果的考慮和如何完善政策生命周期的設想[3]，對認知組合、組織間學習和政府行為、公民如何行動、政策制定和執行理論的深入研究，以及對現實中環境議題的關心和重視[4-7]。安德森[8]認為，政策變遷（policy change）是一個或多個政策取代現有政策，包括采取新政策和修正或廢止現有政策。具體來說，政策變遷可以表現為政策創新、政策接續、政策維持和政策終結[9]。在對政策變遷概念理解的基礎上，國外學者通過對具體政策的量化分析和經驗研究進行理論創新，提出了多個用于政策變遷研究的理論模型，主要有倡導聯盟框架、多源流理論、間斷平衡理論、制度理性分析模型等[10]。經過多年的經驗修正和實踐檢驗，這些理論和模型日趨成熟并廣泛應用于對教育、能源、水利、環境、公共衛生、航空、外交、財政稅收等領域政策變遷邏輯的解釋[11]。隨著中國學者對公共政策理論研究的深入，政策變遷模型的本土化應用性也在逐漸提升，已然應用于環境、住房、教育、醫療、產業政策等諸多領域的政策分析之中[12-14]?；诶碚撃Ｐ偷恼哐葸M分析能夠從宏觀上描述政策變遷的路徑和邏輯，對漫漫歷史長河中政策的起源、動議、制定、執行、演變、評價和終結做出合理的解釋。

然而，基于理論模型對政策演進和政策發展階段劃分的研究仍帶有較強的主觀色彩，在研究結論面對質疑時難以給出十分具有說服力的解釋。隨著政策研究向規范化和定量化的方向不斷拓展，以政策內容分析法、文獻計量方法和基于統計學的政策文本量化分析方法為研究工具的政策變遷研究興起，彌補了傳統質性研究的不足。通過對政策大樣本的內容語義編碼以及對半結構化政策文本的計量分析，能夠科學地總結出政策主題的階段性演變特點，并描繪出政策研究的可視化圖景，使對政策階段劃分和政策演變邏輯的剖析更加科學合理[15-16]。國內學者運用政策文本量化分析方法對中國科技政策向創新政策演變的過程及趨勢[17]；國家創新體系國際化政策的分類及演進特征[18]；科研經費管理政策的變遷與走向[19]等諸多領域的政策進行了深入研究，為國家政治制度的改革和政策體系的完善做了良好的研究鋪墊。

1.2 中西方國家海洋環境政策的相關研究

學術界對于海洋環境保護問題的研究，開始于20世紀80年代《聯合國海洋法公約》的起草，1994年《海洋法公約》生效以后大量研究文獻開始出現。一直以來，中國更注重對海洋經濟的開發和海洋資源的利用，直到改革開放以后才開始重視保護海洋環境，所以針對海洋環境保護和治理的研究起步較世界其他國家相對較晚。然而，不可否認的是當前海洋環境保護儼然已經成為一個世界性的話題?；诓煌瑖?，世界各海洋強國對海洋環境保護的理念和政策措施不盡相同。endprint

國外學者對海洋環境政策的研究成果比較零散，研究側重點并不集中?？傮w來說，可以概括為兩方面的研究。一是對某一國家或地區海洋環境政策做靜態系統性研究，從政策的歷史發展、內容結構、政策目標、參與主體、政策手段等方面討論如何實現政策協同，實現海洋環境的良好管理[20-22]；二是從動態角度探討海洋環境政策的決策過程，及如何實現多元利益主體的有效參與，如何建構政策網絡等[23-24]。

中國社會科學學者多從經濟學、法學、管理學等視角對海洋環境問題進行研究，從公共政策學視角來研究海洋環境政策的成果非常少。具體來說，對海洋環境政策展開的學術研究可以劃分為兩個主要方向：第一，根據公共政策的根本屬性和基本功能，結合海洋環境問題的特點，指出海洋環境治理政策的重要作用和現實意義，對政策進行基本的理論分析闡述[2，25-27]；第二，在比較公共政策的視野下，對世界其他國家海洋環境治理政策的有益經驗進行分析和引介，結合中國實際情況，指出中國海洋環境管理部門應如何進行政策學習，更好地進行頂層設計。對海洋環境政策的國際比較研究多集中在政策執行領域，例如學者顧湘、張繼平、朱賢姬分別對日本、澳大利亞和韓國的海洋環境政策進行了分析[28-30]?？傮w上看，對海洋環境政策研究的學術成果非常少，并且缺少高水平、能夠引領學術發展方向的論文成果。既有研究關注點未能緊跟學術前沿，有逐漸偏離公共管理學和政治學主流研究的趨勢，理論基礎薄弱，對政策的分析也不夠規范科學。

1.3 簡要評價及研究趨勢

根據中國的國家發展戰略，海洋環境問題的時代性及重要性不言而喻，對海洋環境治理政策研究的現實意義和理論價值顯而易見。對當前研究進行一下總結：①中國海洋環境治理政策的研究仍處于起步階段，研究內容多局限于基礎性的理論探討，且研究問題過于零散、碎片、泛泛。應該基于公共政策的基本研究范式和海洋環境政策的體系結構，選擇更加多元、具體、現實的熱點問題進行深入探討。既要加強海洋環境治理政策研究的理論性，使之與主流公共政策研究內容接軌；又要加強海洋環境治理政策研究的現實性，避免研究內容和結論的“空心化”，使之真正起到海洋環境管理部門的決策參考作用；②當下對海洋環境治理政策的有限探討，均是對政策體系的質性分析和主觀評定，尚沒有研究成果是對中國海洋環境治理政策體系進行宏觀性的內容梳理和整體性的政策解讀，對政策內容的評價缺少客觀科學性。因此，應該對海洋環境治理政策體系本身，從歷史維度和空間維度進行縱向和橫向的解讀，對政策內容圖譜進行整體性的概覽。在對政策本身進行描述性分析的基礎上，才能做進一步細致、縱深的科學研究；③科學的政策分析除了依托于政策理論框架之外，還需要有明確的研究方法、具體的研究假設和規范的研究過程，方能得出真實有效的研究結論。目前處于起步階段的海洋環境治理政策以理論探討、經驗判定等質性研究方法為主，缺少對政策的定量分析和實證研究。未來應該規范海洋環境治理政策的研究過程，采用定性分析和實證研究相結合的科學研究方法，使海洋環境政策研究能夠形成一系列的研究成果。并且，像科技政策、土地政策、社會政策等科學研究相對成熟的部類政策，成為重要的公共政策學術研究熱點之一。

基于以上述評，本文“站在巨人的肩膀上”且順應研究發展趨勢，選擇對海洋環境治理政策體系進行歷史維度上的變遷研究。通過對政策自身進行整體性概覽，奠定對未來海洋環境治理政策深入研究的基礎。并且，本文運用了詞頻分析、共詞網絡分析和聚類分析等量化研究方法，通過規范的政策研究得出結論，最大程度的避免對政策分析的“先入為主”問題。

2 數據基礎與分析方法

2.1 數據基礎

以中國1982年以來中央政府、環境保護部、國土資源部、農業部、交通運輸部、公安部等國務院各涉海管理部門，國家海洋局及其各分局頒布的海洋環境治理政策為研究對象，通過《中國海洋發展報告》、清華大學科教政策研究中心政府文獻數據庫、北大法寶數據庫以及政府官方網站等渠道收集了海洋環境政策文件。經過篩選，最終遴選出1982—2015年中國中央級政府機構頒發的海洋環境治理政策文件161件，其中包括法律、法規、條例、實施辦法、綱領、決定等文件形式。

2.2 分析方法

2.2.1 詞頻分析法

“詞頻分析法是利用能夠揭示或表達文獻核心內容的關鍵詞或主題詞在某一研究領域文獻中出現的頻次高低來確定該領域研究熱點和發展動向的文獻計量方法。”[31]該方法能夠對揭示文獻核心內容的關鍵詞出現的頻次進行統計，當某個關鍵詞在該領域反復出現時，該詞就能反映這一領域的研究重點及熱點[32]。本研究利用詞頻分析軟件 ROSTCM6 對收集和整理的政策文本內容進行關鍵詞統計分析，并根據詞頻的高低來分析政策文本核心內容和重點。在確定海洋環境治理政策文本高頻主題詞的基礎上，通過共詞分析、聚類分析和多維尺度分析發現受關注程度高的主題詞及其潛在關系，進而探究政策聚焦點的時代演變。

2.2.2 共詞分析和多維尺度分析

本文對海洋環境治理政策變遷的研究主要運用了共詞分析和多維尺度分析的方法。共詞分析可以通過統計一組主題詞兩兩出現在同一篇文獻中的次數，發現這些詞之間的親疏關系[33]。多維尺度分析是聚類分析方法的一種，它可在低維空間展示多個研究對象之間的關系，利用平面距離來反映研究對象之間的相似程度。在共詞頻次統計的基礎上，多維尺度分析將距離較近的主題詞聚集起來形成不同的群組，每個群組反映一定時期內文獻的特定聚焦點，進而據此研判這些詞所代表的學科和主題的結構變化[34]。本文通過詞頻統計找出政策文件中頻率較高的主題詞，建立每個政策演進階段高頻主題詞的共詞矩陣，再在共詞矩陣的基礎上運用SPSS22.0軟件做多維尺度分析，將共詞的多維尺度圖進行展現。

3 中國海洋環境治理政策變遷階段性特點的實證分析

20世紀70年代開始的改革開放，極大地促進了中國經濟發展和人民生活水平的提高，持續不斷的海洋資源開發釋放了海洋經濟的紅利，但是也付出了巨大的環境代價。1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》為海洋資源環境開發劃定了“法律紅線”，阻止海洋環境無節制的被破壞利用；1996年《中國海洋21世紀議程》提出了海洋領域可持續發展的背景、目標和具體行動策略，這兩項海洋環境保護法律、政策引領了中國海洋環境政策體系的形成，并為30年來政策體系的變遷注入了強大的推動力。2006年國務院出臺的《國家海洋事業發展規劃綱要》描繪出了中國海洋戰略發展的宏觀愿景；2012年至今“海洋強國”和“一帶一路”戰略則正式開啟了中國的“海洋時代”。將以上法律政策和發展戰略作為標志時間點，同時根據政策文件出臺數量的統計結果可以得出關于改革開放至今對中國海洋環境治理政策文件數量的統計結果可以參見作者2016年4月發表的文章《中國海洋環境保護政策的歷史演進與結構特征——基于政策文本的量化分析》。，在中國海洋環境治理政策體系的歷史變遷進程中，大致經歷了1982—1995年的政策起始階段；1996—2005年的政策平穩執行階段；2006—2011的深化調整階段；2012—2015年的戰略發展階段。海洋環境治理政策文件數量快速增長，政策覆蓋領域更加寬泛，政策內容更加細致全面，政策執行策略更加具體明確。政策體系的變遷反映了中國政府對海洋環境問題的重視程度不斷增加。endprint