我國公眾參與的現實困局與路徑選擇

孫淑輝

公眾參與是創新社會管理體制的內在要求，是推進國家治理現代化的建設性力量，是積極踐行群眾路線的恰切路徑，是實現社會安定有序的內在支撐。黨的十六大報告提出“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度等”，公眾參與作為一種國家話語進入議事日程。黨的十八大報告又進一步提出加快形成“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與，法治保障”的社會管理體制，從而將公眾參與由一個正在普及的觀念提升到了政治語言的高度，這充分說明了公眾參與在社會管理創新中的重要意義和價值，公眾參與作為一種社會治理實踐全面進入公眾視域。

一、公眾參與的功能分析

公眾參與是指公民個人或群體組織為實現個人利益和公共利益的最大化，促進公共資源更為公正、合理的配置，依法通過各種方式、途徑和手段，參與公共決策和公共治理的過程。其中廣大人民群眾和各種組織是公眾參與的主體，社會公共事務是公眾參與的客體，公眾與政府及相關部門的博弈、互動與討價還價則是公眾參與的過程，環境保護、基層自治、社區治理、公共決策等是公眾參與的領域。

（一）公眾參與是創新社會管理體制的內在要求

推進社會管理體制的創新，就要按照健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與、法治保障”的社會管理格局的總體要求，不斷優化社會管理體制，不斷創新社會管理工作機制。對于社會管理體制的創新而言，公眾參與是基礎，是關鍵。一方面，公眾參與有利于不斷壯大社會協同的力量，完善社會管理體制；另一方面，公眾參與也能進一步推進社會管理中主體的多元化、平等化，形成多元主體合作共治的格局。因此，公眾參與是推進社會管理體制創新的建設性力量。

（二）公眾參與是推進國家治理現代化的必然選擇

與統治不同，治理強調的政府并不是社會管理的唯一主體，社會管理的主體是多元的，權力的運行是多向度的，是多元主體彼此之間對公共事務的“協商式參與”。政府已經不再是公共事務的孤獨壟斷者，而是和各種社會組織、公民一起共同形成協作網絡，從而在共同分擔責任的基礎之上形成新的社會治理聯合體。所以，公眾不再是社會管理的客體，而是主體；不再是旁觀者，而是行動者。

正如羅西瑙所言：“與統治相比，治理是一種內涵更豐富的現象，它既包含政府機制，但同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需求，并實現各自的愿望。”國家治理體系現代化的過程就是實現由政府為單一主體式的“自上而下”的強制管理模式轉變為管理主體多元化、管理方式民主化、管理過程協作化的多元互動式的新型公共治理模式。因此，公眾參與順應了治理理念的內在要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

（三）公眾參與是積極踐行群眾路線的有效路徑

對公眾參與的強調就意味著對公民個人、群體以及組織在社會公共事務中發揮作用的重視，而這與黨群眾路線工作方法——一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動的實質具有內在的耦合性。那么，如何在新形勢下繼續貫徹執行黨的群眾路線？如何在一種合法、有序的環境下使人民群眾不斷增加的物質文化需求、權利需求得以滿足？如何在維持國家的穩定和諧、長治久安這一來之不易的發展環境的前提下，充分地發揮廣大人民群眾的作用和智慧？而通過公眾參與可以很好地實現馬克思主義群眾觀和群眾路線，可以極大地激發廣大人民群眾的制度創造智慧和政治參與熱情。因此，可以說公眾參與的有序推進有利于群眾路線的積極踐行，有利于擴大中國共產黨的群眾基礎。公眾參與是踐行馬克思主義群眾路線的重要渠道和有效路徑。

（四）公眾參與是實現社會安定有序的內在支撐

依法有序的公共參與是社會安定有序的內在支撐。這是因為，一方面可以為社會管理主體傾聽民聲、體察民意提供開放的平臺和載體，可以緩解廣大民眾與現有社會管理體制之間的緊張與對立；另一方面通過強調參與渠道、程序、手段的規范性和制度化，能有效避免多元利益主體之間參與活動的隨意性、盲目性以及自發性，而且也可以規避不規則競爭導致的利益主體矛盾的激化與升級，有助于實現更高水平和質量的社會和諧。

公眾參與社會管理，可以把不同社會群體的政治愿望、利益訴求，通過合理、合法、暢通的渠道反映到社會管理體系中來，將公眾由“沉默的多數”轉變為“發聲的多數”，使社會政策和公共事務的治理對自己及所屬的團體更為有利或損失最小，有助于提高社會管理的科學化水平，提高社會管理的效率和質量，降低社會管理的成本和損耗，激發社會活力，保障社會的安定有序。

二、公眾參與的現實困局

隨著宏觀層面上社會管理創新的有序推進，公眾參與不斷深入，取得了一些成效。同時，由于主客觀條件的限制，現階段我國公眾參與陷入了困局，進一步推進面臨一系列限制。

（一）政府層面——公眾參與基本理念的缺失

目前，我國社會管理中存在的一個比較突出的問題就是，“黨委領導”“政府負責”有余，“社會協同”與“公眾參與”嚴重不足，政府與社會之間的互動、溝通不足，社會組織發育滯后，而這些是和政府的公眾參與理念缺失不無關系的。

第一，政府角色的缺位。在現代社會的行政實踐中，政府未能有效地扮演好自己的管理者角色，出現政府不負責、不作為的情況。一方面，政府角色僵化、不到位。在現代社會行政過程，政府尤其是一些地方政府對公眾參與在社會管理中的作用認識不清，對公眾在社會治理中的定位模糊，對社會組織發展、公眾參與的意義認識不到位，政策培育不到位。雖然認識到隨著“單位社會”向“后單位社會”的轉變，社會管理的主體呈現出多元化的趨勢，但是對于不同主體在社會管理中的地位、角色和功能的把握尚有不足。不少政府官員仍然秉承著“官本位”的理念，認為公眾參與可有可無，形式要有，內容就無所謂，官樣文章十足。在很多地方，政府仍然是社會管理的絕對主體，公共政策的出臺以及公共事務的治理仍然是政府的“乾綱獨斷”，公眾參與缺失。另一方面，大多數政府官員至今仍不懂得、不習慣、不善于對諸如居民委員會、業主委員會、志愿者協會或社區維權組織提供政策指導和幫助，仍然習慣于以領導者的角色自居，政府“服務”角色缺失嚴重，角色轉變不到位，致使在面對社會管理中出現的一些新問題和現象時，政府的管理責任卻經常陷于“缺位”、不到位的尷尬境地，政府責任流于形式。endprint

第二，政府角色的越位。在現代社會行政過程中政府往往超越了其應有的職責和權限，出現“既是運動員，又是裁判員”的情況，造成公眾參與的不足。政府在公共事務中的越位問題主要表現在三個方面：一是“以政代社”，只有政府的行政運作，沒有社會協同的博弈空間。政府包攬了許多本應由非政府、非營利社會組織所承擔的職能與事務，公眾參與沒有存在的必要。二是“以政干社”，政府雖與社會共存，但政府邏輯凌駕于公眾之上。因循著傳統社會的統治邏輯，政府習慣于將各種社會組織、社會團體作為自己的附屬物來加以領導和驅使，致使社會協同力量難以獨立發育，公眾參與缺乏有效載體，社會組織出現“內卷化”。政府角色的越位嚴重擠占了公眾參與和社會協同的空間，政府角色的缺位嚴重遲滯了公共參與和社會協同的力量，政府的公眾參與基本理念的缺失，導致政府職能轉變不足，政社不分，公眾參與面臨困局。

（二）公民層面——公眾參與意識和參與能力不足

從公民層面來看，其參與的困局主要體現為作為參與主體的公眾尚不具備有效參與、充分參與、實質參與的能力。這主要體現為兩個方面：一是路徑依賴中公眾參與意識的單薄；二是公眾實際參與能力確實不足，而這也是公眾參與最大的現實困局。

就參與意識而言，第一，源于中國社會自古以來的單一的行政化體制，以及在這一體制下“自上而下”的權利運作邏輯，導致參與沒有必要，導致了國人公民參與意識的淡薄。第二，傳統儒家文化在有效維護道統合法性的基礎上，也不斷再生產了傳統的“公民”，“達則兼濟天下，窮則獨善其身”是其基本信條，于是乎公眾事務的治理之道就在于“達者”的管治，而作為“窮者”總是將社會的管治寄希望于自身之外的“達者”來替自己作出決定，從心理層面就認為社會參與公眾不應該置喙。第三，既有利益集團或團體對公共事務以及政策的把控，導致部分公眾認為參與也是白參與，參與不會有什么實際效果，“多一個不多，少一個不少”，自己的參與對于大局不會產生任何實質性的影響，這就嚴重打擊了公眾的參與積極性，造成公眾參與的隨意化和形式化，參與意愿低下。第四，從行動的實際邏輯來看，作為一次集體行動的公眾參與，其效果如何取決于行動在多大程度上對公眾“搭便車”心理的克服與規避。而這一邏輯也是造成實際社會參與中公眾意識淡薄的重要因素。

就參與能力而言，參與權是公民相對國家享有的一種主動性的權利，此種權利的實現對公民的參與能力有著基本的要求。首先，“公民精神”不足，主要是指社會公眾對于參與的內容、參與的渠道、參與的作用以及作為公民進行參與應該具備的政治素質、契約精神、合作意識不強，進而導致參與能力的相對不足。其次，參與主體的組織化程度不夠，呈現為一種“碎化”參與。即由于社會公眾對社會組織在參與中的作用認識不足，當前公眾參與的形式更多地表現為分散化個人參與、零星參與，公眾組織化程度較低，這就嚴重限制了公眾參與能力的發揮，參與的效果不佳。最后，公眾參與的相關知識培訓、學習不足，參與的質量不高。多數公民缺乏參與公共事務的基本知識、理念，對于參與的程序、重要性以及相關的權利與義務把握不到位，對參與的內容以及相關的資訊與技能缺乏充分的了解，加之在事關公共事務的管理中政府信息的透明度不夠，高層參與的區隔以及基層參與的形式化，無疑都加劇了公眾參與的盲目性，造成參與能力的匱乏。

（三）社會層面——公眾參與的組織載體闕如

社會的組織化程度既是公眾參與的關鍵，也是現代社會實現有機整合的紐結。隨著社會建設的深入推進，作為公民參與的重要組織載體的社會組織，尤其是各類NGO的興起與發展標志著現代社會公眾參與正在發生很大的變化， 截至2013年年底，我國在民政部門登記的社會組織共有54.7萬個，八大人民團體的各級組織600多萬個，還有14家群團組織。借助于這個載體和平臺，公眾參與突破了傳統政治參與，參與的組織化程度明顯提高，并且領域不斷拓展，趨于多樣化。但是作為一種非政府組織、非盈利的民間組織，其在我國的發展面臨諸多限制因素。從歷史來看，在“官本位”色彩下，在我國歷史中發揮參與功能的社會組織缺乏成長的環境和土壤，社會組織“先天發育不足”；從現實來看，我國各類社會組織的數量較少，尤其是自治性公民團體培育更是不足，已有組織功能過于單一，對政府的依賴較大，自立性不強，社會組織“后天營養不良”。在歷史和現實條件的形塑下，社會組織發育遲滯，導致個體利益得不到有效組織，公眾參與的能力、信息、支持等資源不足，導致現實的參與處于低效、甚至是無效狀態，原子化個體的利益將在相互沖突和高成本博弈過程中被吞噬和淹沒，社會協調成本攀升，社會整合不足。

（四）制度層面——公眾參與的制度化程度較低

公眾參與在制度層面的困局主要體現為公眾參與的制度化程度較低，參與的隨意性、非制度化特征明顯，這就加大了公眾參與的不確定性和偶然性。第一，總體講，盡管公眾參與取得了相當大的進步和突破，但相對而言，參與渠道有限而狹窄；參與的方式固定，仍然較為傳統；參與的內容邊緣，仍然較為單一。第二，具體講，公眾參與的程序設計整體闕如或較為粗糙。某些社會管理領域對公眾參與有強制性規定，但具體的參與程序往往過于概括、籠統，操作性不強，致使許多公眾參與都以非制度化的形式出現，公眾參與流于空泛和形式。第三，鑒于歷史上我國在政治、經濟、文化還有社會心理的積淀上，都缺乏公眾參與的必要基礎和傳統，而現實中我國公民社會的發育程度還比較低，致使公眾參與的正式制度安排稀缺、乏力，難以在短時間內落地，這就為非制度化的參與形式和渠道提供了存在的空間。

三、推進我國公眾參與的路徑選擇

從我國公眾參與社會管理的現狀以及面臨的現實困局出發，推進公眾參與，必須從理念轉變、公民意識與能力培育、社會組織發育以及制度建設等方面入手，遵循社會建設的規律，循序漸進，分階段、有步驟推進公眾參與的步伐，以適應加強和創新社會治理的需要，推進國家治理體系和治理能力的現代化。endprint

（一）更新社會管理理念，準確定位政府職能

首先，政府應從政府“主導一切”的觀念轉變為“還政于民”的觀念，從全面控制的“全能政府”觀念轉變為有所為有所不為的“有限政府”觀念，按照“政社分開”的原則，積極主動剝離一部分社會職能，從對社會全方位的管控過渡到作為對社會公共事務進行治理的一員。其次，政府要積極主動地研究社會管理規律，按照“黨委領導是根本，政府服務是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎”的要求，準確厘定和處理不同社會管理主體的角色定位以及彼此之間的分工與合作關系。政府要正確認識各種社會組織、公眾在推進社會治理現代化過程中的作用，在準確把握不同社會管理主體的角色、功能的基礎上，積極學習和掌握與不同主體之間的溝通協作，做到政社互補、合作有序。最后，實現社會管理理念由“管控”到“治理”“善治”的轉變，變“管理型政府”為“服務型政府”，回歸政府“守夜人”的本色。

（二）提升公民意識，積極鍛造現代公民

首先，要促進“公民精神”的培訓，積極進行公民的政治社會化教育，培育社會公眾的協商、“討價還價”能力，促進其契約精神與理念的發育，逐步形成適應現代社會管理的參與型政治文化，鍛造現代化公民。其次，要加強對公民意識的宣傳教育和培訓，包括主體意識、權利意識和參與意識，增強公眾參與的合法性、有序性、自覺性，使參與成為公眾的生活習慣以及生活方式。再次，深入開展公眾參與的啟蒙教育和參與能力的教育，從廣度和深度上加強對社會公眾的培訓，尤其是參與的法律法規、參與的形式和政策以及社會事務能力的訓練，進一步提高公眾自我教育和自我發展的能力，提高其參與的能力。最后，自下而上鍛造公眾的參與意識與能力。以基層群眾自治制度為抓手，進一步擴大基層民主，提高公眾的民主素養，積累公眾參與的經驗。

（三）培育各類社會組織，不斷提高社會組織化程度

首先，增量發展。對于一些社會組織，尤其是表達型、參與型以及維權型社會組織，政府應盡量為其注冊、成立、發展提供政策引導、財政或稅收支持，“重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。”其次，存量改革。對于一些“官辦性質”或是“半官半民”性質的社會組織，要進行全方位的改革，著重對其進行宏觀管理，逐步改進其管理方式，不斷減少對其內部事務的行政干預，從而保證社會組織的獨立性、自治性和民間性，回歸其作為公眾利益載體的本色，不斷提升公眾參與的組織化程度。

（四）優化社會環境，有序實現公眾參與的制度化

首先，要建立健全相關的法律、法規，對公眾參與的內容、方式途徑作出明確的規定，并以法律法規的形式固定下來，對公共事務以及社會管理內容的相關信息及時、準確公開，提高公眾參與的制度化和針對性。其次，建立相應的公眾參與制度規章、體制機制，以支持和保障公眾參與的規范化、確定性。不斷完善包括信息公開制度、結社和社團管理制度在內的公眾參與的基礎性平臺，不斷完善以公平、有效參與為核心的公眾參與的程序性制度，不斷完善以司法審查為核心的公眾參與的支持性制度。再次，要充分發揮現代科技手段在公眾參與制度化過程中的作用。尤其是網絡平臺、各種新興媒體在推進公眾參與普遍化、組織化和民主化過程中的作用，如網絡論壇、BBS、MSN、電子郵件、QQ、微信、微博、短信等網絡平臺，但要注意加以引導，規避新興媒體的負面效應。最后，公眾參與的制度化水平也有賴于政治體制改革的進一步深化。公眾參與的制度化水平需要政治體制改革作保證。只有政治體制改革進一步深化，才有可能建立一套行之有效的公眾參與的體制和機制。我國政治體制改革首要的任務就是要擴大公民的政治參與。而目前我國公眾的政治參與因受制于制度、體制和文化習俗的影響而很不普及、很不廣泛、很不深入、很不規范，這就需要進一步推進政治體制改革，為公眾參與“保駕護航”，為公眾參與提供體制保障，進一步營造和擴大公眾政治參與的輿論氛圍和影響，通過選舉等方式進一步拓寬民主參與的渠道和形式，進一步提高公眾參與公共事務的主動性、積極性和有效性。

四、結語

西方公眾參與的歷史發展表明，公眾參與的發展受制于公民的素質、公民文化和法律制度等公民社會條件的影響，同時也受制于一個國家的體制、國家建構的歷史脈絡、國家與社會關系的狀態，所以，公眾參與必然是一個漸進式的梯度發展過程。因此，對于公眾參與的作用我們要辯證地看待。一方面，公眾參與對于創新社會管理體制、推進國家治理體系和國家治理能力的現代化，以及實現社會的安定有序、推進民主進程等具有重要意義；另一方面，由于公眾參與的階段性以及現階段我國社會發展的實際，公眾參與的持續推進必然面臨著一系列的現實困境。這一張力的持續存在，一方面可能會出現理論上過分夸大公眾參與、進而導致實踐中民意綁架政府的可能性，另一方面，有可能出現現實中民眾在意識上輕視公眾參與、參與發展舉步維艱、進而導致政府忽略民意的可能。因此，在社會管理創新的進程中，我們要對這兩種可能性保持清醒的認識。

（作者單位：鄭州輕工業學院思政部）endprint