試論居家養老服務券制度的困境與出路

曹陸婷子

為了更好地推進社區居家養老模式，政府實施購買居家養老服務的政策，在這一過程中，居家養老服務券制度應運而生。本文以揚州市H社區為研究對象，采用訪談法與文獻研究法，通過研究發現，在居家養老服務券的使用過程中存在著服務券設計不合理、服務人員專業化水平較低等系列問題，對其進行總結歸納并剖析成因，而后根據“福利三角”理論提出了居家養老服務供給主體多元化、分權化等可行的措施，以完善揚州市的居家養老服務券制度。

一、問題的提出

隨著人們物質生活水平的不斷提高與醫療健身設備的不斷完善，我國老齡化進程明顯加快，養老問題受到社會各界的廣泛關注。核心家庭逐步替代主干家庭，家庭養老的功能弱化，機構養老的弊端也日益顯露，在這一形勢下，政府提供養老服務顯得尤為重要。但是，由于政府資金與職能的有限性，在我國實行政府包辦式養老服務是行不通的。政府過度地干預反而會帶來很多問題，所以許多地方推行政府購買養老服務，在這一過程中，居家養老服務券制度產生了。

“居家養老服務券制度來源于西方國家實行的‘抵用券制度，通過發放帶有現金性質的兌換券，讓接受公共服務的人在指定金額內購買所需要的服務，其目的是鼓勵他們對特定物品和服務的消費。”居家養老服務券是憑單制的一種，相當于代金券、有價證券。政府將補貼資金下發到社區，社區將其印刷成等價的服務券發放給老人，老人用服務券到特定的服務機構消費，購買所需要的服務，服務機構憑借服務券向社區兌換現金。

2008年開始，北京、上海等地區作為試點開始實行居家養老服務券制度，目前，服務券在全國許多地方推廣并實施。各地制定的政策中明確了政府的責任，但是如果實行政府包辦式居家養老服務是不可行的。要想推進居家養老服務券制度更健康地發展，讓社會福利造福更多的老人，必須鼓勵社會各界的共同參與，即福利多元主義。羅斯是首個定義“福利多元主義”這個術語的學者，他認為社會福利由國家、市場與家庭提供，其中每一個主體對其他兩個主體都有意義，他們一起供給福利但卻承擔不同的責任，這也被稱為“福利三角”。

養老服務券的發放其實是一種社會福利的分配，它不僅可以為老人提供低層次服務，更能為老人提供高層次服務，其服務的廣度與深度都得到了提升。養老服務券制度整合了社會各界的資源，促使老人更幸福地度過晚年生活，表明了政府對老年人生理與心理的關懷，體現了其對居家養老服務的重視。

二、居家養老服務券制度實踐中出現的問題

居家養老服務券制度突破了傳統的養老模式，符合時代發展的潮流。但是研究發現，在實踐過程中，出現了一系列問題。

（一）H社區居家養老服務發展現狀

H社區共有8100人，60周歲以上老年人口占比27.76%，其中約10%為高齡、獨居、殘疾老人。H社區特別重視社區居家養老服務，曾經多次執行過為老人服務項目，其居家養老服務是由J綜合性家政公司提供的，涵蓋助浴、助殘、精神慰藉等多個項目，為老年人的兒女分憂。2016年，央視報道了揚州市老年人在H社區膳坊用餐的新聞，點贊了該市的助餐服務，可以說在居家養老方面，H社區的做法，在整個揚州市起到了示范作用。

（二）居家養老服務券制度實踐中出現的問題

1.政府層面的問題。第一，養老券的設計不合理。養老券的面值一般都是整數金額，用它購買比較小額的服務時，還得找零，這種服務過程非常不便捷。養老服務券尺寸很小，雖然比較好攜帶與存放，但是對于記性不好、視力模糊的老年人卻很容易丟失。養老券一開始推行的時候，是不能跨地區使用的，困難老人只能在戶口所在社區的養老機構購買服務，這就使養老券在使用中的便捷程度大打折扣。

在H社區，居家養老券不能兌換現金使用，服務券正面印有：街道名稱、社區名稱、面值、有效期、姓名等。雖然服務券上注明要填寫受助對象的姓名，但是為了方便起見，工作人員直接將姓名寫在信封上，這樣一旦服務券丟失了，老人便很難再找回，并且補辦的程序也非常復雜。H社區養老券的使用也是有地區限制的，不能在揚州市各社區通用。如果老人要在常住社區享受居家養老服務的話，必須用現金的方式購買，所以服務券在使用的設計上還是存在很多紕漏。第二，政府財政與政策支持力度弱。社區居家養老服務能否運營得好，很大程度上還是由資金所決定。各個地區每個月給困難老人的補貼不等，上海根據評估照料等級給老人200～400元/月的服務補貼，而揚州只能給老人80～240元/月的服務補貼，當然這兩個地方的物價也是有差距的。從總體上來講，無論是財力上還是政策上，政府對于居家養老服務的支持力度還是不夠的。

揚州市居家養老政府購買服務的籌資渠道是：市、區兩級財政，按照一比一承擔。每年，政府撥給H社區共35萬元左右的經費（含街道其他6個社區的經費），而全街道符合政府補貼標準的老人有206位，平均每位老人每個月能補貼到140元左右的養老券。可見，社區居家養老服務資金來源主要還是靠政府撥款，社區籌集資金的能力弱，資金來源也比較單一，未能很好地與周圍的企業和社會組織建立良好互惠的合作關系，只是憑借政府的力量發展社區養老是行不通的。

2.服務供給者層面的問題。第一，服務供給者的商業性大于公益性。從全國來看，居家養老服務的提供者既有營利性企業也有非營利性組織。其中，營利性企業追求利潤與效益，雖然它在提供服務時比較高效，但是對服務的定價較高，一些老年消費者并不“買單”。真正為老年人做事，迎合老年人真實需求的企業很少，這就形成了服務企業的營利性大于公益性。

揚州市社區居家養老服務基本上都外包給各種家政服務企業，H社區亦是如此。H社區提供的居家養老服務多達42項，其中比較便宜的是：助餐、送餐、擦玻璃，比較貴的是：按摩、清洗油煙機、管道疏通。從服務的定價來看，有部分服務的定價還是偏高的，一點都不比市場價便宜，在這些服務中，陪同散步、陪聊、讀書讀報都需要付費。可見，企業作為養老服務的提供者，其最終目的還是營利，其服務的商業性大于公益性。第二，工作人員專業化程度低。無論是企業還是非營利性組織，其服務人員的專業素養還是偏低的。他們大多年紀大、學歷低，只經過短期培訓，沒有受過專門化的訓練，綜合素質差，更沒有專業職業資格證。他們一般只能為服務對象提供買菜、做飯、清潔衛生等最基礎的家政服務，并不關注老人的精神世界。endprint

H社區的居家養老服務人員大部分都是四五十歲的下崗女工，只接受過短時間的培訓，沒有受過專業化的訓練，更沒有取得資格證書。而大多數老年人也將這些工作人員視為“保姆”，對其不了解，不尊重，加上工資和待遇低下，所以很難吸引一些專業人才，這就降低了老人們接受服務的質量，極大地阻礙了H社區居家養老服務的發展。

3.家庭（社區）層面的問題。自居家養老服務券推行以來，人們過度強調了政府和服務機構的功能，而忽視了老人所在家庭的功能。于是，在這個過程中出現了家人推脫責任的現象，從照料者的角色轉移到監督者的角色。事實上，家庭應該在服務中起到支持性作用，只有家人才能為老人帶來最貼心的關懷。

在H社區，主干家庭越來越少，出現了很多獨居老人與留守老人。事實上，家庭應該是居家養老的主要場所，然而，現在H社區許多年輕人忙于自己的事業，對老人不聞不問，連最基本的問候與照料都做不到，更別說監督服務的質量了。年輕人逃避照料老人的責任，把這個照顧老人的角色推給社會與政府，這就把家庭照料與居家養老完全對立起來了。

三、完善居家養老服務券制度的對策

我國的居家養老服務券制度可以借鑒福利三角理論的中心思想，將政府的責任分散化，轉給市場和家庭，形成社會福利的分權化與多元主體供給，具體做法如下：

（一）政府層面的對策

1.積極推行養老服務卡。隨著服務券弊端的日益顯現，各地政府開始推行使用養老服務卡，從而更便捷地為老人提供服務。一些地區已經實現養老服務券電子化管理，在多家商戶安裝了POS機，每個符合標準的老年人都會發到一張卡，政府每個月將補貼的錢打到卡上，老人可直接使用養老服務卡在各個點、各個社區進行消費，購買所需要的服務。

居家養老服務券的生產、發放與使用是一個很復雜的過程，浪費了很多資源。為了減少浪費，可以推出養老服務卡，在服務機構安裝pos機，實現電子化。在采訪時，當問到H社區是否有可能用電子卡代替服務券時，社區人員的回答是：“電子卡在揚州沒推行起來，主要就是增添智能設備的費用比較高，服務機構不愿意花高價引進這些設備，但是從長遠來看使用一卡通還是比較實惠的。”

2.拓展資金來源，加強政策支持。居家養老服務資金一般來源于市、區兩級財政預算，不僅如此，有些地區還納入了福利彩票公益金。當然，如果讓政府全部承擔居家養老所需資金，財政將不堪重負，所以各級政府也在積極探索其他籌資的渠道。例如：大連市沙區在每個街道成立辦事處，動員民間力量為居家養老捐贈，安泰保險公司持續3年資助了80多萬元。

揚州市應拓展資金來源，將福利彩票公益金納入到居家養老服務的資金體系中去。政府要鼓勵社會企業、慈善機構等為社區捐贈，通過媒體的宣傳引導他們為居家養老服務貢獻自己的力量。在政策支持方面，政府要用好關于支持養老產業的稅收優惠政策，在場地提供、稅收減免等方面給予支持。

（二）服務供給者層面的對策

1.充分發揮非營利性組織的功能。非營利性組織參與居家養老服務一般是由官方授權，政府會從社區內挑選一家非營利組織承接養老項目，它們在運行過程中具有一定的獨立性。與營利性企業相比，他們更偏向于公益性。在寧波市海曙區、南京市鼓樓區等地區，政府注重培育非營利性組織，大量承接政府的項目。

目前，揚州市專門從事居家養老服務的非營利性組織的數量還很少。相較于家政服務公司，非營利性組織的優勢還是有很多的，如：非營利性組織整合社會資源的能力強，專業隊伍建設也優于家政服務公司。揚州市的非營利性組織要加強能力建設，促進自身發展，形成優勝劣汰的氛圍，以更好地服務于居家養老服務券制度。

2.加強培訓，提高專業化水平。2013年，國務院出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，強調要加強養老人才培育，支持高校與職業院校開設相關專業與課程；要加強對老年護理人員的培訓，對取得職業資格證書的工作者予以一定的補貼。這一政策出臺后，許多高校與職業院校都相繼開設了相關專業，研究老齡化問題，培養養老服務人才。

H社區毗鄰揚州大學，有著得天獨厚的地理優勢，可與揚州大學社會工作專業合作，邀請有經驗的老師對服務人員進行崗前培訓，提升其專業技能，以更好地為社區困難老人服務。不僅如此，還應建立人才激勵機制，吸引專業對口的學生從事養老服務，如：為專業對口的工作者提供入職獎勵，對取得助理社工師證、心理咨詢師證的工作人員給予一定的補貼，激發從業人員的積極性。

（三）家庭（社區）層面的對策

家庭能夠給老年人最基礎性的關懷與照料，在老人心里的地位是不言而喻的，所以要有效利用老人所處家庭這一資源。部分地區已開啟家人照顧老人可領補貼的新模式，鼓勵家人在家里照顧老人，這樣能調動家人的積極性。為了彌補家庭漸缺的支持功能，一些地方開始建立社區互助網絡，老人們互相陪伴、互相幫助、互相支持，促進信息分享和經驗交流，形成新的社交圈。

為強化家庭的支持功能，H社區可以對在家照顧老人的子女給予一些補貼，激勵他們繼續延續這種優良作風。不僅如此，還要建立起社區互助網絡，為老人的家人減輕照顧老人的負擔。雖然H社區在2016年進行過“守望相助社區發展計劃”，但是該互助項目僅僅持續了一年，沒有形成特定的的互助網絡。老年人也有自我實現的需求，通過互助讓老年人充分發揮自身優勢，提高其解決困難的能力。

四、結論

揚州市實行的居家養老服務券制度符合養老的趨勢，是當前社區居家養老模式的重要內容與形式，但是在實踐過程中出現了一些問題。居家養老服務券制度不能完全依賴于政府，需要政府、市場以及家庭的三方協作，承擔不同的責任。其中，政府是主導者，應給予政策與財政支持，從總體上把握好這一制度的發展方向；市場是供給者，為服務對象提供具體的服務，為居家養老服務券制度提供公平競爭的良好氛圍；家庭是支持者，要配合好政府以及市場，給予老人最基本的生活照料。積極地改善居家養老服務券制度可以提升養老服務的質量，提高老人對服務的滿意度，推動揚州市居家養老服務更持續高效地發展。

（作者單位：揚州大學）endprint