設區的市行使立法權的監督探析

劉翠芳

【摘要】法治國家的首要任務是有法存在，有良法可依。我國在立法工作方面的進一步發展體現在對立法的放權上。2015年新修正通過的《立法法》賦予設區的市地方立法權，至此，我國立法大致經歷四大管轄范圍：全國人大及其常委會→省級行政區的人大及其常委會→較大的市人大及其常委會→設區的市人大及其常委會，呈現出由集權向分權的走向。

【關鍵詞】設區的市；地方立法；立法監督

《立法法》修改最大的放權表現在設區的市擁有了地方立法權，突出體現了國家對地方立法權限的兩種不同的思維變化：較大的市制定地方性法規體現出的立法權限是概括式，只要不違反上位法的規定即為立法；而設區的市制定地方性法規體現出的立法權限是列舉式，《立法法》第七十四條第二款明確列舉設區的市在哪些方面可以制定地方性法規來約束因地方差異懸殊帶來的具體問題。這與行政法中對國家機關公權力行使要求——法無授權不可為，對公民個體私權利行使要求——法無禁止即可為，功效如出一轍。以下，從三個方面分別探析了對設區的市立法進行監督的方式與程序：

一、立法方面的監督

《立法法》分別在第七十二條以及第五章“適用與備案審查”，規定了對設區的市立法要進行的監督程序。整個程序遵循列舉式立法內容的限定、上級批準程序、上級備案程序、上級審查程序以及后期的改變與撤銷程序。以上每個程序都對設區的市制定地方性法規進行了嚴格的限定：

第一，立法范圍采取列舉式的方式引起學術界對“等內等”還是“等外等”兩種不同的聲音，但結合法條上下文及大多數學者的觀點，第七十二條中的“等”還是應該在保持立法原意的基礎上歸為“等內等”，其實這三項立法權限包括的范圍是相當寬泛的。

第二，設區的市制定的地方性法規還要經省、自治區人大常委會批準，這項監督程序對于設區的市行使立法權有著至關重要的作用，新修正的《立法法》賦予設區的市地方立法權，在全國范圍內增加了數百個可以自己立法的設區的市，各設區市無論是在立法水平上還是經濟發展程度上都參差不齊，因此，立法成果經上級人大常委會批準審閱無可厚非。批準機關根據立法意義與地方實際需求給與批準或不批準的批復。

第三，備案審查相比較批準來說屬于事后型的立法監督，也是地方立法程序中的重要一環。備案屬于間接的立法監督，地方性法規要經過備案才可以通過或者生效，這其中包括登記、統計、存檔等程序。而審查則存在于備案之后，為防止設區的市制定的地方性法規與憲法、法律等上位法相抵觸，因而有必要對地方立法進行審查。審查之后，對于與上位法抵觸或違反憲法根本原則的地方性法規則直接予以撤銷。

二、公眾參與監督

在美國的行政制度中十分注重公眾參與，盡可能使行政公開，讓行政工作透明化，防止行政機關自由裁量權的濫用。而新賦予設區的市地方立法權也需要公眾來監督，行政權力的擴張，立法范圍的擴容，都要求高度重視公眾在立法中的重要地位。

公眾參與立法作為一種普遍性的立法監督模式，在設區的市制定地方性法規上占有很大優勢，更加貼近公眾生活，切實關系到每一位公眾生活的方方面面。設區的市立法是直接根據本市的經濟發展與社會發展情況制定符合當地實際需求的地方性法規，公眾參與監督，這也正是立法放權到設區的市的考慮因素之一。

一方面，當地的公眾可以積極參與立法程序，既能發揮公眾民主立法的功效，又能監督立法合法合理運行；另一方面，不屬于當地利害關系的人也可以為維護自己的合法權益，對設區的市所立具有地方保護性的法規積極檢舉。只有這樣充分發揮公眾的力量，才能更好提高設區的市的立法質量。

三、創新機制

雖然有法律立法方面的監督和他人的監督，但自我監督也必不可少。

設區的市擁有地方立法權后，由于各設區市在人口、地域、經濟以及立法需求與能力方面都不盡相同，所以在立法內部應該成立代表本地實際的立法專家團來督促立法工作，這種模式稱為設區的市立法的內部監督。行政機關的自我監督首次提出者是崔卓蘭教授，她將自制行政理論定義為，行政主體自發地約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為。

自我監督體現出更多的是直接性、預防性與針對性。這種監督方式不僅可以從源頭上節約行政資源，并且可以在很大程度上給予行政機關自我改正的機會，消除很大一部分的社會負面影響。

參考文獻：

[1]王名揚.美國行政法[M].北京大學出版，2016.

[2]苗連營，張砥.設區的市立法權限的規范分析與邏輯求證[J].地方立法研究，2017.

（作者單位：山東師范大學法學院）endprint