政府部門網站財務信息披露質量研究

杜烽++陳文川++許海寧

【摘 要】 十八大之后，我國致力于構建“透明政府”和“公開政府”，以便能更好地履行對公眾的受托責任。政府財務信息披露可以反映政府對受托責任的履行程度，進一步提高政府透明度。文章在借鑒國內外研究方法的基礎上，采用財務信息披露指數DI值法和描述性統計法，對廣東省深圳市政府31個組成部門2012—2015年的財務數據公開報告進行分析，研究發現：深圳市政府部門的財務信息披露質量在逐年提高，但總體水平依舊偏低；深圳市政府部門“三公”經費披露質量并沒有得到顯著改善；社會關注度越高，部門DI值越高?；诖?，提出了若干完善披露質量的對策，希冀有益于地方政府網絡財務信息披露實踐。

【關鍵詞】 網絡信息披露； 披露指數DI值； 政府財務信息公開； 深圳市政府部門

【中圖分類號】 F82 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）03-0024-06

一、引言

新公共管理和國家治理等理論的興起，為政府制定相關的財務信息披露政策提供了理論基礎。2008年《中華人民共和國信息公開條例》的正式實施，標志著我國政府預決算信息公開制度改革正式開始；2016年國務院出臺《關于推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，提出了“建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府”的要求，這對加快政府職能轉變、提高政府服務效率和透明度、促進政府部門網絡財務信息質量提升具有重要意義；2017年6月《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》出臺，進一步擴大政府信息公開的范圍，為建立健全政府信息管理動態調整機制奠定了基礎。通過財務信息披露，公眾可以了解政府過去、現在和未來的情況，從而明確相關部門的責任，讓人民群眾更好地行使監督權。相應的，社會監督也可以提升政府部門財務信息披露質量，公眾可以對政府部門財務信息披露存在的問題提出相應的意見，讓政府更好地管理財務，提高服務質量。

張琦和方恬[ 1 ]指出在構建“透明政府”和“公開政府”的過程中，政府財務信息公開既是基礎，也是保障公眾知情權、參與權和監督權的前提。國際貨幣基金組織指出，政府應當將公布財務信息、提高政府財務透明度作為自身的一項法律義務①。但是在政府財務信息公開改革深化的進程中，出現了一系列問題：路軍偉和李建發[ 2 ]、潘俊和陳志斌[ 3 ]等指出信息披露不完整、透明度不高；李鍵和謝華王[ 4 ]通過實證研究發現財務報告、法律法規約束、不同程度和范圍的權責發生制應用都會影響政府財務信息披露質量，對政府透明度有直接影響；陳文川等[ 5 ]以廣東省為例，研究發現政府部門財務信息披露質量總體水平偏低。

深圳市作為我國改革開放的試點城市，一直是國家改革開放的先行區和國家各項改革的“試驗田”，那么它的政務公開是否也領先于全國呢？本文借鑒國內外研究成果，運用財務信息網絡披露評價體系（簡稱DI值），以深圳市31個政府部門為例，對其財務信息②披露質量進行分析，基于此對深圳市政府各部門的財務信息披露質量進行衡量。

二、政府部門財務信息網絡披露評分體系設計

本文通過搜索深圳市人民政府部門的相關網站，借鑒張琦和方恬[ 1 ]的政府財務信息披露評分（DI）體系，對其財務信息披露指數進行計算分析（見表1）。

本文采用的政府部門財務信息網絡披露評分體系DI包括內容維度（DIt）、特征維度（DIc）和網頁設計維度（DIa）三個維度，政府財務信息網絡披露總指數為三個維度之和：DIi=DIti+DIci+DIai。因為主觀因素的原因，不同的信息使用者認為同一項目對結果的影響程度有差異，但是在項目數量比較多的情況下，每一個項目的影響可能是均衡的，所以對權重進行均分。在此基礎上，本文定義內容維度、特征維度和網絡設計維度為三個一級指標，并各賦值6分，然后對各個政府部門財務信息按各項維度對應的子項進行分值評估，最后財務信息披露指數DI根據三個一級指標加總得到，滿分為18分。

三、深圳市政府組成部門財務信息披露現狀分析

（一）深圳市政府組成部門財務信息披露現狀

廣東省深圳市政府由31個部門組成（分別為地方稅務局、發展和改革委員會、規劃和國土資源委員會、教育局、科技創新委員會、民政局、氣象局、審計局、司法局、統計局、衛生和計劃生育委員會、市場和質量監督管理委員會、經濟貿易和信息化委員會、人民政府國有資產監督管理委員會、安全生產監督管理局、人民政府口岸辦公室、人民政府應急管理辦公室、人居環境委員會、公安局、人力資源和社會保障局、住房和建設局、人民政府法制辦公室、人民政府金融發展服務辦公室、財政委員會、交通運輸委員會、監察局、文體旅游局、水務局、城市管理局、人民政府外事辦公室和人民政府臺灣事務辦公室），其中深圳市安全生產監督管理局2012—2015年未在官網上披露任何相關的財務信息，而深圳市人民政府臺灣事務辦公室2012—2015年在內容維度和特征維度未披露任何相關財務信息，故本文在研究過程中剔除這兩個部門，只針對深圳市政府其余29個部門網站公布的2012—2015年度的預決算報告進行分析（截至完稿日，2016年的數據尚未完全公布）。筆者于2016年12月訪問了深圳市政務信息公開網站和各個組成部門的官方網站收集2012—2015年的數據，再利用財務披露評分體系進行評分，得出披露指數。為了驗證數據的穩定性，2017年6月再次訪問深圳市政府部門相關網站，發現數據并沒有顯著變化。

1.描述性統計分析

由表2可以看出，2012—2015年的DI平均值呈現上升趨勢，由2012年的8.23分到2013年8.99分，再到2014年10分，最后到2015年的11.89分，年均增長9.4%。從總體上看，無論是內容維度平均值，還是網頁設計維度平均值，在2012—2015年期間，都呈現明顯的上升趨勢。特征維度平均值在2012—2014年同樣呈現明顯的上升趨勢，但是2015年的均值與2014年基本持平。表明各個部門信息披露的積極性都有所提高，質量也有提高。endprint

在29個部門中，2012—2015年度得分最高的分別為：2012年住房和建設局（10.7分），2013年司法局（10.75分），2014年經濟貿易和信息化委員會（12.25分），2015年科技創新委員會（13.35分）；但是有個值得關注的問題：這4個部門4個年度的得分卻沒能保持上升趨勢，說明財務信息披露質量較好的部門維持或提高的動力有所欠缺。2012—2015年度得分最低的分別是：2012年政府應急管理辦公室和政府外事辦公室，這兩個部門在內容維度和特征維度披露得分都為0，只是在網頁設計維度得2分，總分2分都是最低。但是這兩個部門在后續年度各個維度都有相關的財務信息披露，從另一個角度說明了各個部門在重視財務信息公開。其他如2013年規劃和國土資源委員會（7.3分），2014年政府應急管理辦公室（8.6分），2015年監察局（10.16分）。

對比了各年的最高值和最低值，差距都在3分以上，尤其是2012年的差距最大，達到了8.7分，表明各個部門之間的披露質量水平還存在明顯的差異，這需要各個部門之間協調做好統一工作。

2.披露內容維度分析

（1）在基本內容方面，29個部門向公眾公布了部門職能、預算單位數量和部門人數，詳細披露了部門的概況、部門預決算報告信息，讓公眾更好地了解部門的運行情況。2012年的基本內容披露質量較低，只有規劃和國土資源委員會、氣象局和文體旅游局有公開部門的決算報告，但是信息也不全面，其中氣象局只是提供了一張簡單收支決算表，這導致2012年的信息不完整，且大部分的部門沒有完整公開部門的“五張預算表”，只是單純用HTML格式公布，基本內容得分不高。人民政府應急管理辦公室未公布2013年和2014年的決算報告，監察局、交通運輸委員會未公布2013年度決算報告，司法局未公布2014年決算報告，人民政府外事辦公室、公安局未公布2014年預算報告。

（2）在內容詳細程度方面，通過了總收支比較、財政撥款比較和“三公”經費比較。其中，總收支比較在2015年度和2012年度部門中較為詳細，2012年有5個部門未與上一年預算比較，但由于2012年大部分部門只有預算報告，因此分數比2015年低。2013年和2014年有個別部門僅僅提供當年的總收支情況，未與上一年進行預決算比較。如2014年的審計局、人民政府金融發展服務辦公室在決算報告中只是公開了當年的收入決算，并未公開與上年相比較的增減情況和變動情況。而在2013年的總收支比較中，高達51%的部門公布信息不完善，未進行比較和公開變動情況。在財政撥款比較和“三公”經費比較方面，各部門披露的信息都不全面，比如2012年人民政府應急管理辦公室和人民政府外事辦公室未公布關于比較的數據，得分整體不高，2012年、2013年變化不大，2014年開始有所改善，2015年相比前三年的披露質量來說，數據披露的全面性較高，且前三年披露質量很低的部門在2015年也有很大的改善。比如司法局、應急管理辦公室、公安局和外事辦公室，這四個部門都呈現質的飛躍，基本的得分都在0.35分以上。在“三公”經費比較上，橫向來看，總收支比較的披露質量都要比其他兩個方面高。但是，在比較項目上，政府部門的得分比例③總體呈現上升趨勢（見表3），這從另一個角度說明政府部門提供變動信息的積極性有所提高。

（3）在“三公”經費具體內容方面，2012—2015年各部門披露程度相對較高，但提供“三公”經費占比的部門信息比例在每個年度有不同的表現。具體情況為：2012年，除了人民政府外事辦公室和人民政府應急管理辦公室這兩個部門未公布內容維度的所有信息外，剩下的27個（93%）部門都有完整公開“三項占比”以及“三公”具體明細內容，得分都為滿分（1分）。2013年，有86%的部門公布“三項占比”，2014年只有21%，2015年有48%的部門公布“三項占比”和金額。因此從“三項”占比指標看，2012年披露程度高，但是2012—2014年信息披露程度在逐年下降，雖然2015年有所回升，但是披露程度依舊比較低，這一點值得關注。

（4）在非財務信息方面，相比其他方面的內容稍微欠缺。2012年和2013年，所有部門都未注重非財務信息的內容披露，得分都為0分。2014年，只有發展改革委員會與人力資源和社會保障局有公布績效情況，但是得分都較低，披露程度也不高。這項指標在2015年有了明顯改善，所有部門都有公布部門執行工作任務的績效情況，但分數參差不齊，整體得分依舊不高。

3.披露特征維度分析

2012年由于大部分部門都未公開決算報告，導致內容非常不完整，有20%的部門在可理解性方面只得到0.5分，原因在于這些部門在公布數據時未能采用表格、圖表等形式，降低了可理解性分數。到了2013—2015年，在完整性和可理解性方面，幾乎所有部門都得到滿分，且各個年份都持平，這表明各部門在財務信息披露過程中，提高了信息披露意識，認識到完整性和可理解性的最基礎性作用，都能很好地提供會計信息比率、圖表等，讓相關利益者瀏覽時一目了然地獲取所需信息。而在及時性方面，以2015年為例，以當年最早公布報告的政府部門披露時間2016年9月22日為標準，司法局最遲是2016年10月31日，按照評分標準，比公布時間晚10天則減去0.1分，因此司法局的及時性評分為0.7分，其他部門均與最早時間相差在10天以內，因此滿分。2012—2015年，及時性的分數也有所提高，證明政府部門公布報告的效率在提高。但在相關性方面，政府部門財務信息的披露相關性不高，是因為所有部門都未能提供績效報告，未能向公眾公開工作安排任務和完成情況、執行情況等相關信息，因此降低了分數。

4.網頁設計維度披露分析

在網頁設計內容方面，有93%的部門在官方網站設置了搜索功能和網站地圖，這一指標表明，部門在網站設計方面充分考慮公眾瀏覽時的便利性。但在國際環境易于使用這方面，只有不到10%的部門設置了外語。在與公眾互動方面，有84%左右的部門在網站提供了郵箱、微信、微博等聯系方式，體現了政府部門主動搭建與公眾交流溝通的平臺，財務信息披露質量較高，但還是有個別部門未提供聯系方式，這方面還需提高。在數據瀏覽的便利性方面，2015年決算報告94%的部門基本都是以PDF形式展現，而2012—2014年以HTML和XLS格式居多，但XLS格式在2012—2015年卻有逐年下降的趨勢，這表明公眾在查看財務信息報告，使用和分析相關公開財務信息時，將會受到報告格式的限制和影響。endprint

（二）深圳市政府組成部門財務信息披露DI值的比較分析

1.年度比較分析

2012年到2015年，深圳市政府組成部門在內容維度、特征維度和網頁設計維度的DI均值都呈現不同程度的上升趨勢（見表4）。

■

經統計發現，2012—2015年，有31%的部門DI總分呈現先下降后上升的趨勢，有51%的部門DI總分保持上升趨勢。從特征維度來看，保持上升趨勢的部門有20%；從內容維度來看，2012年至2015年有48%的部門DI總分保持上升趨勢；在網頁設計維度上，2012—2013年只有20%的部門得分上升，39%的部門持平，但到了2013—2015年有74%的部門得分持續上升，14%的部門數據得分持平。特征維度持續上升的部門數量相比其他兩個維度的數量還有一定的差距，主要體現在“可靠性”上，每年被審計局審計的部門都不同，因此得分也會有差距，這也造成2012—2015年只有20%的部門在特征維度保持上升的趨勢。

總體來講，深圳市部門財務信息網絡披露的質量在2012年到2015年有所提升，表明深圳市政府組成部門網絡披露財務信息的質量在增強，但后續提升空間還很大。

公眾對于“三公”經費的關注度較高，表5統計了“三公”經費披露情況的所有得分。從表中可以看出，2012—2015年“三公”經費披露的相關情況得分并沒有顯著的變化。經統計發現，2012—2015年“三公”DI總得分只有10%的部門持續上升，值得注意的是有10%的部門得分呈現下降的趨勢，其余80%的部門得分處于波動之中，總體變化不大?？傮w來看，在“三公”經費上，各個部門還有很大的提升空間。

2.部門比較分析

政府財務信息的公開是面向社會公眾的，一般受關注度越高的部門，在社會公眾給予的相關建議以及監督下，會不斷提高自身部門的披露質量。由此可以得出，受關注度的高低將會影響政府部門財務信息披露質量的高低。因此本文采用百度指數④，將深圳市29個政府組成部門的社會關注度分為高、中、低三類⑤，考慮到關注度的時效性，根據2015年各部門的財務信息披露情況來統計DI總分均值，從而關注部門的財務信息披露質量（見表6）。

■

由表6可知，社會關注度越高，DI總分均值越高。在深圳市的29個政府部門中，有45%的部門社會關注度為0，其所對應的DI總分均值為12.72分，且有23個（79%）部門DI得分高于12.72分。社會關注度代表著公眾對政府部門的監督力度，社會關注度越高則監督力度越大，公眾的監督會迫使政府部門不斷提高自身披露質量。由此可知，社會監督會促進政府財務信息披露質量的提高[ 1 ]。

四、深圳市政府組成部門財務信息網絡披露存在的問題

通過以上的分析，表明深圳市政府組成部門財務信息網絡披露質量在2012—2015年呈現提高的趨勢，但仍存在一系列問題：

（一）財務信息內容不完整

針對深圳市政府組成部門的研究分析發現：（1）預決算報告存在個別部門沒有完全披露的情況；（2）大部分部門都沒有完整披露“三公”經費中“三項占比”的內容；（3）編制主體未能提供相應的部門排名和排序情況；（4）部門公開的績效指標占比低，未能給信息相關者提供部門的工作執行情況。

（二）財務信息披露難理解

在內容的可理解性方面各個部門都可以較好地以圖表的形式展現數據，但在2015年的決算報告中，所有的部門都采用PDF的形式給公眾提供財務信息，這在數據操作的便利性方面存在不足。2012年絕大部分部門都只采用HTML格式進行信息公布；2013年的預算報告，地方稅務局、規劃和國土資源委員會、氣象局、民政局、司法局等多達26%的部門只采用HTML的形式公布財務信息。這樣會對數據的可操作性有所影響。此外，只有教育局、氣象局和監察局的官方網站有設置外語，這不利于政府部門財務信息在國際環境中便利使用。

（三）財務信息披露不及時

及時性是會計信息質量的決定性因素之一，財務信息披露的時間直接決定了政府部門披露的信息的使用價值。從理論上講，政府財務報告的披露一般以報告之日后6個月內為限，而且預算信息是事前報告，應在預算執行前公布，但實際操作與理論相反，各政府部門的預算信息卻晚于預算執行公布，信息時滯太長。2015年部門年度預算報告，氣象局于2015年6月17日最先公布，交通運輸委員會于2015年7月5日最后公布，而監察局未公布該項信息。2015年的決算信息29個部門都有公布，外事辦于2016年9月22日最早公布，接著27個部門于2016年9月26日公布，最遲的司法局于2016年10月31日公布。從這方面看，深圳市政府組成部門公布預決算信息的時間相對集中化，但預決算報告的公布仍難以滿足政府財務信息需求者及時性的要求。

（四）財務信息披露不具可比性

可比性是指不同單位在同一時間的數據可比性，由于2012年只有規劃和國土資源委員會、氣象局、文體旅游局公開部門的決算報告，因此無法針對29個部門在2012年進行對比，降低了2012年的財務信息披露質量。相比較而言，2013—2015年的預決算報告可比性較強，但是社會公眾在取得數據時，根據已公布的信息，仍然難以對不同部門之間進行對比。

（五）財務信息披露不可靠

根據2012—2015年深圳市審計局公布的審計報告，29個部門每年被抽查的比例不到四分之一，這在一定程度上削弱了財務信息的可靠性，且只有到審計廳官方網站搜索相關的審計報告或者向其申請公開才可以查看部門審計結果，無法在各部門的官方網站直接查看部門審計結果，影響可靠性的同時影響著及時性。

（六）財務信息披露不連續

2012年的政府財務信息報告中，只有規劃和國土資源委員會、氣象局、文體旅游局公開部門的決算報告。此外，一些部門未公布2012年前兩年的財務報告，在縱向年度對比時，無法得出2012年的財務披露質量，導致無法有效、有針對性地解決問題，提高質量。再如，在應急管理辦公室的預決算報告中，缺少了2014年和2013年的預算報告，這在數據的對比分析上起到了阻礙的作用，無法分析該部門在這4年期間存在的問題或者有所改進的地方，也無法對比得出該部門財務信息披露質量是否有所提高。endprint

五、研究結論與政策建議

（一）研究結論

本文針對2012—2015年深圳市政府部門財務信息披露質量進行深入分析研究，得出以下結論：首先，深圳市政府部門財務信息披露質量整體水平仍然偏低，但各個部門的財務信息披露質量正在逐年提升。其次，深圳市政府部門的“三公”經費相關信息披露程度不足，沒有明顯的改善，值得引起重視。最后，利用百度指數搜索工具，可以發現DI總分分值與部門社會關注度高度相關，部門社會關注度越高，其DI總分值也越高。整體上來看，現階段深圳市政府部門的財務信息披露質量與國家治理能力現代化和國家法制體系的要求還存在一定的差距，仍有進一步提升改進的空間。

（二）政策建議

基于我國現有的法制體系和治理結構，結合我國的制度背景，針對深圳市部門財務信息網絡披露存在的問題，提出以下改進建議：

1.健全財務信息披露機制

完善政府財務信息披露的機制，增強政府部門財務信息披露的意識，提高積極性，加強各部門“三公”經費具體內容的完善程度，提高“三項占比”和相對指數（如排名）的部門占比。對于沒有完整披露財務信息的部門，要針對性加以監督，重點關注披露質量不高的部門。在此基礎上，要注重財務信息披露的質量和內容的客觀性，如實反映政府資產、負債等財務內容，讓公眾以最直接的方式了解政府內部工作的執行情況。

2.完善財務信息披露的形式

在可理解性方面，在數據清晰完整公布的同時，還應提高便利性。財務信息披露的格式盡量多樣化，以XLS格式為重點，結合HTML格式和PDF格式進行披露。此外，政府財務信息披露都是以互聯網的形式公布，所有的財務信息都要在網絡上獲取，部門在公開信息的同時，要對部門網站的內容進行完善。如網頁查詢的窗口放在顯眼的位置，以及人性化的網頁設計，可供外國人士使用等。為了更好地保障公眾的知情權及建設“公信”政府，應加大力度建設與公眾互動的方式平臺——微博、微信、郵箱等。

3.提高政府財務信息披露及時性

及時性對于信息使用者而言，可以提高工作效率，盡快分析部門披露質量，也可以讓其他部門進行參考借鑒，在部門與部門之間形成通力合作，更好地服務公眾。因此，在政府工作部門中，要按照時間要求及時公布財務信息，做到準時性和準確性相統一。政府部門之間要相互監督，發現未及時公布財務信息的部門，公眾也可以行使權利，提出建議或意見。

4.提升政府財務信息披露可比性

政府部門要注重財務信息的可比性，及時、客觀、真實地公布財務信息。一方面，可以更好地分析對比同一時間不同部門之間存在的差距以及問題，及時應對，提高信息披露質量，便于公眾與政府之間進行交流；另一方面，對于信息使用者而言，可以更好地行使監督權，客觀有效為政府的工作獻策，形成公眾與政府之間的通力合作。

5.強化政府財務信息披露可靠性

數據的可靠性關系到信息使用者的利益，作為監督檢查政府部門可靠性的部門——審計局，需要加大審計力度，可以通過不定時、不定點的方式對各個部門進行監督檢查，保證數據來源真實性。此外，要提高工作人員的工作意識和保密意識，以防部門之間權力尋租，導致不公正不客觀數據的產生。審計部門要以提高政府部門財務信息的可靠性為目標，為信息使用者提供可靠、客觀、真實的財務數據。

6.加強政府財務信息披露連續性

連續性的重要性在于可以對比分析各個年份中各個部門的財務信息披露質量，各個部門要按照規定，在相應的官方網站公布每一年的財務數據，不允許隨意性發生。比如，2012—2015年的深圳市政府部門中，針對未按照要求公布每年數據，導致財務信息披露不連續的部門，要重點監督管理，正確引導其披露財務信息，提高政府財務信息披露的連續性。

【主要參考文獻】

[1] 張琦，方恬.政府部門財務信息披露質量及影響因素研究[J].會計研究，2014（12）：53-59.

[2] 路軍偉，李建發.政府會計改革的公共受托責任視角解析[J].會計研究，2006（12）：14-19.

[3] 潘俊，陳志斌.政府財務信息披露理論框架構建[J].上海立信會計學院學報，2011（5）：23-31.

[4] 李鍵，謝華王.政府財務信息網絡披露質量評價及策略選擇[J].會計之友，2016（4）：11-14.

[5] 陳文川，余應敏，林熳.省級政府財務信息網絡披露質量研究：以廣東省為例[J].會計與經濟研究，2016（6）：3-17.endprint