歷史、現實、重塑、整合：現代鄉村治理體系中的村規民約研究

魏 久 朋

(華中師范大學 中國農村綜合改革協同創新研究中心，湖北 武漢 430070)

黨的十九大報告中指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這一要求的指出，勢必將加強政界、學界對農村基層基礎工作及傳統鄉村治理結構和體系的反思。自治、法治、德治的結合，在鄉村的治理場和治理的話語體系下，需要尋找重要的文本結合體。村規民約歷來是傳統中國鄉村社會內生的治理文本，在皇權不下縣的傳統中國鄉村起到了重要的管治作用。但1949年后，國家政權開始向鄉村滲透和嵌入，使得鄉村元初的一套治理體系逐漸式微，在“一大二公”人民公社體制下的總體性社會條件下，國家實現了對鄉村的全面管控，村規民約逐漸退出鄉村治理場。1983 年人民公社體制正式廢除，中國鄉村步入鄉政村治階段，由村民自發生成鄉村治理文本的希望再次出現。傳統村規民約開始以新的面貌——作為《村民委員會自治法》重要內容的形式再次進入鄉村治理場。為了配合國家權力意志，傳統村規民約在國家法治體系的邏輯下開始轉型，邁向了現代村規民約。作為一種集自治、德治、法治意蘊于一體的鄉村治理文本，村規民約應該在新型鄉村治理體系的建構中發揮重要作用。

一、歷史與現狀：村規民約的前世今生

村規民約作為一套鄉土治理文本，其發展歷經了三個重要階段。文章首先從分析村規民約的曲折發展歷程出發，對村規民約的發展做出階段劃分。

(一) 村規民約的輝煌時期(明清—1949年)

在皇權不下縣的傳統封建中國，國家正式權威鞭長莫及，難以實現對鄉村的有力控制。但國家的穩定勢必離不開鄉村的安寧，為了實現鄉村的安寧與和諧，國家通過扶植鄉村中的國家代理人——宗族長老、鄉村賢人，通過賦予他們政治權威，進而實現國家意志的滲透。宗族長老、鄉村賢人也確實實現了國家的意志，因為他們的存在，保證了鄉村基本秩序的權威規制的有效運行。治理鄉村需要規則，傳統中國鄉村在宗族長老、鄉村賢人的帶領下，結合鄉村實際，遵循傳統“禮治”，建立了諸多治理文本——宗族規約、鄉規民約等。

明清時期，村規民約進入了輝煌時期。明成祖朱棣時期一度以國法的形式頒布鄉規條例，賦予鄉規民約以法律地位[1]。從清末開始，中央政府一直致力于鄉村社會的國家政權建設。因此，鄉規民約在內容上開始體現國家治理意圖的制度設計。在民國時期，鄉規民約初步呈現出正式制度化的村民自治特征[2]。

(二) 村規民約的消解、式微時期(1949年—1983 年)

1949年后，國家滲透和嵌入鄉村社會，試圖實現對鄉村社會的管理和控制，村規民約在與國家權力意志的競爭中，走向消解，開始退出鄉村治理場。到1958 年“一大二公”人民公社體制的正式建立，國家對鄉村實行全面軍事化管理，國家意志直接與村民接觸，村規民約全面退場。為了將農民對家族的忠誠轉換為對國家的忠誠，以“破四舊”之名焚燒族譜、破壞宗祠、沒收族產，摧毀了傳統的家族結構、族權父權，家法族規和村規民約迅速讓位于行政性規則[3]。村規民約消解、式微、退場、消失。

(三)村規民約的再出場、轉型時期(1983 年至今)

1983 年，人民公社體制解體，中國鄉村社會進入到鄉政村治階段。而早在1980 年由廣西宜山、羅城等地區村民自發探索創立了村民自治組織——村民委員會，發揮了對農村有效治理和秩序重建的功能。因此很快被諸多省份紛紛效仿，也得到了黨和國家的廣泛認可，1982 年《中華人民共和國憲法》首次認可了村民委員會的合法地位。村民自治開始在全國范圍內試點并廣泛實施。但村民自治無法脫離國家的權威供給和合法性賦予，為此，國家通過實施《村民委員會自治法》等法律文件對村民自治進行了法律認可。《村民委員會自治法》文本內容的產生，其較多內容是對傳統鄉村秩序規范的延續和繼承。同時，其更大程度上存在著國家意志的表達。作為一種國家層面的法律文本，在鄉村的實際執行過程中，難以避免與地方性傳統規則發生些許摩擦，鄉村復雜的日常生活的規則治理，仍然需要屬于鄉村特定治理規則的規制。為此，村規民約重新受到國家、鄉鎮、村莊的重視。一系列現代村規民約重新出現在鄉村治理場。

2013 年十八屆三中全會提出國家治理體系與治理現代化建設目標后，村規民約在加強社會治理創新的語境下又一次成為焦點。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次提出，要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017 年1 月25 日印發的《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》也提出，“把優秀傳統文化思想理念體現在社會規范中，與制定市民公約、鄉規民約、學生守則、行業規章、團體章程相結合”[4]。進入21 世紀以來，村規民約的發展面臨著現代轉型。2017 年黨的十九大報告中指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。如何更好發揮村規民約在重構現代鄉村治理體系中的作用，使得村規民約面臨著現代轉型的挑戰。

縱觀村規民約的曲折發展歷程，我們可以得出一個最基本的認識，村規民約作為一種鄉村治理文本顯示了強大的鄉土韌性。村規民約的再次出場，表明了其在治理鄉村問題中的獨特地位。可以說，鄉村善治離不開村規民約。

圖1 現代鄉村治理體系三維示意圖

二、自治、德治、法治：現代鄉村治理體系的三維結構

1983 年，人民公社解體以后，我國鄉村進入到鄉鎮村治階段。也就是說，從文本上講，我國的政權最低一級為鄉鎮，傳統的皇權不下縣演變為現代的“政權不下鄉”，鄉村實行居民自治。我國自古以來就崇尚道德教化，從孔子、孟子提倡的“仁義”“禮治”，到明清以來的“鄉賢”“鄉紳”治理，道德文化治理始終是鄉村治理的重要理念和方式。1949年以后，國家的政權性質發生了根本性的變化，人民民主專政的國家性質要求與之相匹配的國家治理方式。《五四憲法》成為我國依法治國的開端，法治成為國家治理的基本方式。

2017 年黨的十九大報告中指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，傳統的鄉村治理體系和結構面臨著解構，而以自治、法治、德治相結合的現代鄉村治理體系和結構則面臨著重塑和建構。現代鄉村治理體系中的自治、法治、德治是有層次又緊密配合的三維一體結構。

自治是目標和方向。從國家性質上看，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的性質決定了人民是國家的主人，村民自治是村民主人翁地位的直接體現。從經濟上看，1978 年黨的十一屆三中全會之后，農村實行了家庭聯產承包責任制，村民獲得了生產和生活的自由權，村民的經濟自由權利需要得到政治上民主權利的保障。從現實層面來看，村民自治是村民自我管理、自我教育、自我監督的載體，也是解決村莊公共事務、化解村莊矛盾、實現村莊和諧穩定的重要方式。因此，自治是現代鄉村治理體系的根本出發點和落腳點，是目標和方向。

法治是底線和基本方式。法治就是依據法律進行治理，在村莊治理的話語下主要是依據《村民委員會自治法》等法律進行治理。法治具有強制性和懲罰性，其目標是起到教化作用。法律是道德的底線，一般而言，受到法律的制裁表明行動者的行為已經偏離了最基本的行為規范和道德要求，具有較為嚴重的社會危害性，因而法律是不可逾越的底線。現代鄉村治理體系需要發揮法治的底線作用，它也是現代鄉村治理的最基本方式。

德治是保障。德治是指依托社會主義優秀傳統道德、傳統文化對人的認知起到道德教化作用，進而促使其行為合理、規范。相對法治而言，德治更加強調文化的作用，并試圖通過文化的教化作用，實現人民的自我向善和自我管理。我國向來崇尚德治，尤其是傳統中國更是建立了以孔子、孟子為代表的“仁政”政治思想體系，并抒發出眾多強調德治的名言，如“水能載舟，亦能覆舟”。誠如上文所言，明清時期，特別重視良好的“鄉風”“家風”，在實踐中則在鄉村中執行“鄉紳”治理。現代鄉村治理體系的建構，需要發揮德治的保障作用。

三、村規民約與現代鄉村治理體系的關系

村規民約作為一種重要的鄉村治理文本，其與以自治為目標、法治為基本方式、德治為保障的現代鄉村治理體系的建構，存在著內在的一致性。這種一致性主要從村規民約的三種特性和現代鄉村治理體系的三個維度的耦合體現出來。

(一) 村民自決的村規民約：一種自治的形式

村規民約本身就是一種村民自治的表現形式。這主要從村規民約的產生方式和過程表現出來。從村規民約的產生方式來看，無非包括三種形式。第一種是由權威主體直接干預，將村規民約作為意志體現的方式。這種方式主要在清朝末期開始存在。如張明新在分析村規民約的歷史嬗變過程中指出的，從清末開始，中央政府一直致力于鄉村社會的國家政權建設。因此，鄉規民約在內容上開始體現國家治理意圖的制度設計[5]。這種方式在清末的出現，主要是為了便于在清末國家危機時征稅和管制鄉村反對勢力的需要[6]。第二種是由權威主體引導，村民參與，共同制定出村規民約。這種方式主要存在于明清中前期、民國時期、人民公社解體至今。在傳統社會，權威主體主要是傳統鄉紳和鄉賢。一方面，他們扮演著國家在鄉村的代理人角色，另一方面他們普遍是村莊中的精英人物，或者具有杰出的才能，或者具有崇高的道德水平。這種制定方式集合了村民的集體意見，至少具有與權威主體討價還價的能力。在現代社會，則主要是通過現代鄉村精英——村兩委、經濟能人、道德楷模等的引導制定。如四川中江的做法便是在鄉鎮政府的領導下召開黨員會議與村民代表大會，組織村民討論村規民約草案，由村民會議進行表決并通過[7]。第三種是由村民為主體，通過自覺和充分協商而成的村規民約。這種方式主要存在于人民公社解體后，村莊出現相對權力真空和無序狀態之后，鄉村面臨治安、穩定等困境之時。這時的村規民約繼承了地方性的傳統道德文化，同時結合地方實際和當時村莊面臨的突出困境，通過村民集體充分協商討論共制而出。

綜合上述三種村規民約的制定方式，其中第一種方式已經退出歷史舞臺，第二種和第三種共存于當代中國鄉村社會之中，其中第二種是主要方式。但無論是否存在第二種方式中的鄉村權威主體的引導作用，村民在村規民約的產生過程中都發揮了重要的作用，村規民約是經過村民集體充分討論形成的，是村民自我意志的體現，是村民自治的一種表現形式。

(二) 傳統理念沿襲下的村規民約：道德教化的載體

誠如上文所言，中國傳統社會強調德治，因而，傳統社會中的村規民約本身就以道德教化為主體內容。而現代社會的村規民約中的諸多內容實質上正是對傳統村規民約內容的沿襲和繼承。如筆者在陜西省眉縣調研期間所見到的沙河社區村規民約的規定：團結互助，搞好鄰里關系，爭做文明家庭；尊老愛幼，在社區內努力創造老有所養的環境……由此可見，現代村規民約除了加入對共產黨、社會主義國家、集體的熱愛和忠誠等條款以及村莊具體經濟事務、社會事務等的詳細規定外，其大部分內容乃是對傳統道德的提倡。因而，傳統理念沿襲下的村規民約，實際上也是一種道德教化的載體。村規民約作為一種村莊社區的公共規范是整合村莊社區的柔性手段，它源于鄉土社會，潛移默化地規范著村莊社區成員的行為，調整著村莊社區的生活秩序[8]。

(三) 以法為本的村規民約：一種法治的輔助機制

為什么在現代鄉村社會村規民約會重新得到提倡？實際上是因為鄉村治理的困難和復雜。從國家層面上來看，國家提出依法治國的總體方針，有條不紊地推進法治國家建設，豐富和完善了與鄉村治理密切相關的《村民自治法》等法律文本。但國家法律的文本遵循著國家的邏輯，而鄉村自有一套經久延續的鄉村邏輯。以法律治理為基本方式的國家邏輯與以鄉土知識和村民習慣為本的鄉村邏輯是否完全接洽呢？答案當然是否定的。費孝通先生早就說過，“鄉土社會是‘禮治’的社會，在鄉土社會中，法律是無從發生的”[9]。法律是道德的底線，法律的最終執行，是因為人的行為已經觸碰到了道德的最基本底線。同時，法律解決的也是重大的、原則性的問題。而在這條底線之上，還會存在諸多的影響村莊和諧穩定的微觀日常生活中的問題，如村民之間的生活糾紛、小偷小竊、村民之間的爭吵等等。這些細碎的日常生活問題，如果得不到很好的解決，日積月累，將會導致日益嚴重的村莊共同體意識的瓦解，更甚者，還會造成基層鄉村社會的不穩定。

正是在這種困難的背景下，村規民約的重生有了希望。村規民約本身就是一套完整的基于地方知識和傳統習慣為本的規制契約，是村民集體意志的產物，也是個人經過深思熟慮之后，做出的選擇。如果從盧梭的契約思想來看，契約是公民自己決定加入的，是自己意志的表達，違反契約就是違反自己，理性的人根本就不會做出違背自己的事情[10]。我們無法肯定每個村民都是充分理性的個體，但村規民約既是個體認可和同意的，他就應該會有一種內在遵守意識。同時，因為村規民約是基于村莊本土情況制定而成，它本身就是一種很好地解決村莊內部矛盾的“鄉土法律”，能夠對國家法律難以干涉和處理的村莊日常生活起到裁決作用。有學者還指出，村規民約中的許多內容，本身就是對國家法律的鄉土化，能夠實現國家法律和村莊習慣的有效調適，使國家法律在鄉土落地生根[11]。

由此可見，村規民約的村民自覺的、沿襲傳統的、以法為本的三種特性具備了自治、德治、法治的元素和理念，與以自治為目標、法治為基本方式、德治為保障的現代鄉村治理體系是相互耦合的。因此，建構現代鄉村治理體系需要發揮現代村規民約的重要作用。

四、重塑與整合：現代鄉村治理體系建設中的村規民約建設的困境與出路

(一)現代鄉村治理體系建設中村規民約建設的困境

一是村規民約制定程序缺乏民主，不利于現代鄉村治理體系自治目標的實現。現代村規民約產生的最重要方式是由鄉村權威引導或主導下制定而成。這種現代鄉村權威主體主要是村兩委。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次提出要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。這一總體要求提出后，在行政邏輯的推動下，各地加緊制定村規民約，甚至有的地方要求各村必須制定相應的村規民約，并納入了考核指標當中。為了完成這一行政任務，村兩委提前起草好村規民約，再交由村民代表大會討論通過，更有甚者，幾乎不考慮村民意見，自行訂立并進行公示。如王宏選在陜西實地調研中發現的，許多村莊照抄他村村規民約或者由縣鄉政府按照統一模式制定村規民約頒行各村的做法還很多，由此導致很多地方的村規民約不受當地村民的真切認同[12]。這種權威主體主導下的村規民約的產生過程缺乏民主程序，并且其內容總體上也只是進行原則性的話語表述，如以熱愛中國共產黨、熱愛社會主義國家、自覺遵守社會主義核心價值觀和價值體系、尊老愛幼、鄰里互助等內容為主要板塊，而涉及具體村莊集體事務，包括集體產權、村莊選舉、糾紛仲裁等的規定則很少。缺乏民主程序產生的村規民約因其缺乏村民的充分提議、協商、議定，導致了村規民約主體內容的原則化，既不利于發揮村規民約在現代鄉村治理中的自治作用，也不利于村莊治安、糾紛等日常生活的調解和處理。

二是鄉村市場化和城鎮化導致的村規民約面臨轉型的致命危機，不利于現代鄉村治理體系德治目標的實現。德治的目標就是形成村莊公共意識，形成鄰里互助的良好風氣和行為習慣。近年來，隨著城市社會主義市場經濟的快速發展，農村市場得到加快開發，農民市場意識濃厚。市場經濟對農村的滲透導致的直接結果就是村民聯結紐帶的斷鏈。比如，傳統鄉土社會豐收時鄰里互助的方式被個體雇工的方式所取代，導致村民之間的聯系減少。城鎮化帶來的最大影響就是流動性，這對鄉村內生規則來說是致命的摧毀[3]。誠如張良所指出的，傳統鄉土社會是一個相對封閉的熟人社會，正是這種封閉性才使得村規民約的產生和發生效力得以可能，而城鎮化則打破了這種封閉的鄉土空間，村民可以自由流動，往返于城鄉之間，或者脫離鄉村，從“村民”變為“市民”。特別是近年來，隨著進城務工人員的增加，鄉村“空心化”現象極其嚴重，這種情形直接導致了村規民約不能發揮作用，最終也只能是原則化的村規民約。

三是村規民約的主體內容和具體執行如果處理不善，將與國家法治邏輯相違背，不利于現代鄉村治理體系法治目標的實現。如謝秋紅通過實地調研，發現有的村規民約規定“有兒戶不許外來女婿落戶”，“本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產”，甚至曾有村規民約規定外出未婚打工女要想領到土地轉讓補償金，須先到醫院做“貞潔鑒定”，以防她們在外嫁了人又沒回來轉走戶口，巧取村里的福利[13]。這些內容及處理過程中，存在與國家法治邏輯和法律精神相違背的風險，不能很好地發揮其對國家法律的輔助作用，不利于現代鄉村治理體系法治目標的實現。

(二)現代鄉村治理體系建設中村規民約建設的出路

一是規范村規民約制定民主程序，推動現代鄉村治理自治目標的實現。具體地，村規民約內容的產生應由村民集體提議、討論、協商、議決、執行、監督，使整個過程都體現村民意志，表達村民意見，進而增加村規民約的合法性。此外，要改變那種村莊集體權威主導制定的方式，權威主體應從主導制定轉變為引導制定，幫助村民考察村規民約的科學性和可操作性，并檢視村規民約是否合法。在實踐中，梁軍在其文章中介紹了河南登封市周山村現代村規民約的產生辦法：第一步，村委會組織村民開會，說明了村規民約的重要性，使村民知道村規民約與村民日常生活息息相關；第二步，村民分組分別討論草案，并集中；第三步，村民大會集體逐條討論，形成決議；第四步，公布實施，并報鄉鎮政府備案[14]。這種程序以農民參與為第一步，整個制定過程，即是村民民意的表達過程，值得借鑒。

二是重構鄉村共同體意識。具體地，要充分發揮村“兩委”的權威凝聚作用，通過村“兩委”聯系好在村的居民，解決他們的生活難題。并且要大力宣傳鄉村共同體觀念，通過傳統文化的繼承和弘揚，通過社區文化的營造，增強居民對村莊的認同感。此外，要鼓勵村民互相幫助，增強村民在日常生活中的交換和互助，培養村民之間的相互信任和感情。

三是協調鄉土邏輯與法治邏輯，優化執行方式，剔除與國家法律法規相違背的條款，發揮村規民約對法律治村的輔助作用。具體地，要重新審視村規民約的主體內容，是否合憲、合法，如有不合法的條款，應予以剔除，保證村規民約的合法理性。此外，還要優化村規民約的執行方式，要確定具體的執行主體，要形成對拒絕村規民約懲罰的預警機制，還要杜絕暴力執行，遵循村規民約教化育人的核心主旨。

四是找到村規民約的權威執行主體。誠如吳理財教授所指出的，改革開放后，農村社區組織逐漸弱化，人們對僅存的村級組織認同也非常低，原本依存于社區組織的社區規范勢必隨之式微。出于同樣的原因，村規民約由于缺乏強有力的社區組織去執行，往往成為一紙空文，不再發揮應有的規制功能[15]。如何使得村規民約從一紙空文變成切實具有執行力和執行作用的治理工具呢？筆者認為，最重要的是尋找來自于鄉村內生的權威主體，“賦權”于他，使他成為鄉村中依托村規民約進行仲裁的中間人。從現實來看，這種權威主體只能是農村村民委員會。一方面，理論上看，村委會由村民選舉產生，是民意的代表，具有民間合法性；另一方面，現實上看，行政化色彩濃厚的農村村委會同時也是國家在農村的委托治理人，是國家權力意志的體現。因此，村委會勢必要承擔起村規民約的執行、仲裁和監督任務。

五、結語

現代鄉村治理體系的建構，是一個集自治、德治、法治于一體的系統工程，是國家對鄉村治理方式和理念的轉變，表明國家更加重視鄉土中國的地方實際。村規民約作為一套源遠流長、鄉村內生的治理文本和治理邏輯，對于鄉村的和諧穩定、大小事件的處置發揮著重要的作用。因而現代鄉村治理體系的建構，需要與鄉土實際相結合，實現國家治理邏輯和鄉土治理邏輯的接洽和融合。為了充分發揮村規民約對于現代鄉村治理體系的推動作用，村規民約需要重塑和整合，在程序民主、內容合法、傳統繼承的基礎上，實現現代轉型。

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